1万亿置换债券额度下达 专家称非拆东墙补西墙

　　据中国之声《新闻纵横》报道，根据审计署发布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，各级地方政府负有偿还责任债务达10万亿。从偿债年度来看，今明两年到期的债务合计占比约30%，今年到期的接近两万亿。

　　随着去年新《预算法》生效，以及国务院43号文：也就是《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台，地方债问题开始纳入规范轨道。发行地方政府债券置换存量债务，是规范地方政府债务管理的既定政策安排。不过面对高额存量债务，如何缓冲压力、化解风险？

　　经国务院批准，财政部今年3月下达了第1批一万亿元置换债券额度，近日又下达了第2批一万亿元置换债券额度，基本覆盖了今年即将到期的地方债务。但是，这一政策安排也引发市场诸多猜测：它是不是地方还不起钱所以匆匆出台的政策措施？是不是“拆东墙补西墙”？债券发行是不是“行政摊派”？

　　什么是置换债券？它实际上是发行地方政府债券置换存量债务的简称，并不是一种新的债券品种。那么，为什么要发行置换债券呢？这要回到新《预算法》和国务院43号文意图建立的地方政府债务规范管理新框架。2014年8月31日，全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案规定，地方政府债务通过发行地方政府债券举借。那么新预算法实施之前已经形成的债务怎么办呢？为此，2014年9月21日，国务院印发的43号文明确，纳入预算管理的地方政府存量债务可以发行地方政府债券置换。

　　清华大学经济管理学院副院长白重恩：这个不是“拆东墙补西墙”，现存债务不能不管了，让地方政府违约，让债券项目停下来，这对整个金融市场和宏观经济的影响太大，所以要处理好存量债务，这是一个长期目标和短期过渡有效平衡的结果。

　　财政部相关负责人介绍，这两批共2万亿额度的下达，不是临时、仓促出台的措施，而是有节奏的既定安排。为确保第2批置换债券资金用于偿还存量债务，而不是挪作他用，财政部也作出相关安排，如优先置换高息债务；不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务；不得用于付息，不得用于经常性支出等。

　　清华大学经济管理学院副院长白重恩表示，两批总体的置换规模与今年即将到期的地方债规模大体相当：

　　白重恩：这个数字大致和今年要到期的地方债务规模是相当的。因为我们不希望地方的贷款到期了，如果没有进行债券置换他又不能再找银行贷款，一些在建项目就没有资金。所以还是希望这些项目能够继续下去，所以置换规模要满足在建的需求。

　　财政部测算数据显示，每发行1万亿地方政府债券置换存量债务，可为地方每年节省利息支出500亿元左右。有市场分析人士认为，有关方面希望通过置换债券解决眼下的存量债务问题，在不释放新的流动性的情况下，助力稳增长、防风险、调结构。

　　财政部相关负责人介绍，置换债券可以采取公开发行和定向承销两种发行方式。定向承销方式发行置换债券，由地方财政部门与银行等特定债权人按市场化原则协商，进行定向承销。

　　中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示定向发放可以使得置换过程过渡的更为顺畅：

　　乔宝云：公开发行因为它的投资者比较多，有它的优点。但是，在目前地方债市场不是特别发达的情况下，他不确定性比较大。通过定向承销的方式把承销团集中在一起，进行充分的沟通，政府和承销团的充分沟通，避免了可能出现的一些不确定性。

　　说到定向承销，这也使得社会也有一些疑虑，特别是“定向承销”——欠钱的是政府，你找我“定向承销”，我心里不乐意，但我敢不接受吗？对此，财政部相关负责人一再强调“市场化”和“充分协商”这两个关键词。

　　此外，财政部有关负责人表示，从近期发行结果来看，已定向发行的地方政府债券由于暂时不能在银行间市场进行现券交易，流动性弱于公开发行的地方政府债券，其发行利率总体高于公开发行的地方政府债券利率，基本反映了市场化定价的结果。

　　对于银行来说，置换毕竟是意味着高利率贷款变成了低利率债券，那么银行是不是“吃亏”了呢？财政部有关负责人表示，并非如此。一是从经营风险方面看，地方政府债券由省级政府纳入预算，统筹偿还，信用明显高于融资平台公司贷款。二是从税收方面看，银行贷款对应的利润应缴纳25%的企业所得税，地方政府债券利息所得免征企业所得税，如扣除免税因素，利差明显缩小。

　　另外，广受社会关注的话题是，审计署2013年6月审计结果显示，今明两年是地方债到期高峰，而在那之后的一年半时间，地方债也有一定规模的增长，置换债券会否因此频频到来？

　　白重恩：除了13年6月份审计署核实的债，还有一些新债，这些债要梳理、甄别，向人大报告，在这个过程中到底会发现有多少债属于置换范围、今年又到期，这个数现在还没有，要随着这个数出来再安排下一步的置换额度。 （记者庄胜春 刘祎辰）