专项资金为何陷入“屡审屡犯”怪圈

　　张浩/漫画

　　前不久，审计署发布2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果公告。记者对相关金额进行统计后发现，2014年超过93亿元安居工程资金被违规使用。其中，财政资金32.75亿元，社会融资61.08亿元。这些资金被用于发放工资、弥补办公经费等支出1.35亿元，用于出借、还贷、投资理财、财政周转等92.48亿元。

　　这次公布的是“十二五”期间全国范围城镇保障性安居工程跟踪审计的第三次审计结果。审计署审计科研所副所长刘力云表示，这次审计揭示的问题在以前年度审计结果中曾出现过，“屡审屡犯”问题仍在一定程度上存在。

　　专项资金屡被挪用凸现监管“窘境”

　　项目单位虚报材料套取专项资金，安居工程专项资金未按规定用途使用……记者对比发现，这些在本次审计中暴露出来的问题，在前两次审计中也同样出现过。

　　在违规使用资金方面，2014年审计公告显示，182个项目单位、融资平台公司、住房和城乡建设及财政等部门违规使用安居工程专项资金近百亿元。而2013年有237个项目或单位挪用安居工程财政补助、银行贷款、企业债券等专项资金78.29亿元;2012年有360个项目或单位挪用保障性安居工程专项资金57.99亿元。

　　为什么大额专项资金屡被挪用或套取?中国人民大学公共管理学院教授毛昭辉认为，由于安居工程监管主体的多元化，导致监管碎片化和问责主体的模糊性，出现了监管的“真空地带”，使得“劫贫济富”者有机可乘。同时，安居工程资金来源的复杂性，导致保障工程的利益所有权人无法维护自己的权益，而政府并未真正提供有效的权益救济机制。

　　“安居工程资金被挪用，源自监管和使用部门相勾结，挪用的主体不是政府，就是与政府关系密切的企业。”毛昭辉认为，这种现象凸显出现行监管机制存在失灵情况。

　　“专项资金未应用到安居工程，关键原因是一些部门及个人公权私用，违规使用专项资金，将部门利益和个人利益凌驾于公共利益之上，以国家利益换取部门利益和个人利益。”河南大学廉政研究中心副教授崔会敏认为，虚报材料套取资金，除了有关部门审批工作存在疏漏，制度上也存在漏洞。

　　“要加强对安居工程项目的资金监管。”崔会敏建议，首先要完善法律法规，在审计过程中，将制度漏洞明确提出，并通过健全法律法规的方式补全漏洞。其次要加强资金动态的管理。可以利用一些新开发的软件，或将部分信息公开化，使群众能实施有效监督。

　　违规分房频现，源于审核不严

　　历年的审计公告还显示，部分地区存在住房保障分配审核不严格的问题。一些公职人员利用手中的权力，伪造材料，违规享受廉租住房。

　　在2014年对长春市城镇保障性安居工程的跟踪审计中，发现个别公职人员家庭存在拥有多套房屋产权的情况。一户户主名为“王洪义”的家庭在长春高新技术产业开发区回迁小区内，拥有12套回迁房。调查发现，王洪义曾任该区国土资源局副局长，他所拥有的12套回迁房，系其通过出具虚假伪造《拆迁许可证》等材料非法获得的。

　　类似的例子还有不少。2014年，2.06万户不符合保障条件的家庭，以不实材料申请并通过审批;2013年，4.75万户不符合条件的家庭，违规享受保障性住房实物配租(售)1.93万套、住房货币补贴5035.99万元;2012年，有10.84万户不符合保障条件的家庭，违规享受保障性住房实物分配3.89万套、领取租赁补贴1.53亿元。

　　“哪怕一个监管环节监管到位，‘王洪义’现象都难以出现。为什么所有的监管环节都出现监管失灵?说明在保障房资源配置领域的腐败，已经呈现集体腐败乃至组织化腐败的特征。”毛昭辉表示。

　　“住房资格的准入机制应进一步健全完善。”崔会敏分析说。在个人利益驱动下，抱着占国家便宜的心态造假，但审批部门没能及时将虚假材料识别出来，说明审批关口存在问题。她认为，在住房分配环节，最大的难题是对收入认定存在困难。当前，公民信息系统仍处于起步阶段，公民个人诚信记录仅靠银行提供，还未建立起专门的诚信系统。另外，由于公安、房产、税务等还未全面联网，对公民经济状况难以认定，所以造假审查能力面临挑战。

　　多项问题陷入“屡审屡犯”怪圈

　　安居工程的问题为何屡审屡犯?受访专家从各方的利益角度进行了分析。毛昭辉认为，根源在于中央利益、地方政府利益、企业利益与安居者利益在现有体制机制下存在冲突。“中央离得远，安居者无权，地方政府与企业形成‘利益同盟’，破解这些难题确实需要智慧。”

　　在崔会敏看来，根源是利益驱动，因为违法的成本低收益高，在部门利益、个人利益驱动下，违规使用资金带给部门和个人的利益，远大于为此付出的成本。

　　记者观察发现，“屡审屡犯”现象不止出现在安居工程领域。每年审计发现的问题，还有违规转移套取资金、非法用地、违规收费、违规招投标、私设“小金库”、“三公”超标等老问题。

　　受访专家认为，“屡审屡犯”现象，说明整改没有到位，审计结果没有受到足够的重视。

　　崔会敏告诉记者，“屡审屡犯”现象出现的深层次原因，和审计部门的监督权力及责任追究机制密切相关。被审计的职能部门行使的是对公共资源进行权威性分配的执行权力，天然处于主导地位;而审计机关行使的是监督权力，是非生产性的纠错权力，和生产性的支配权力相比，天然处于次要附属地位。

　　“‘监督绩效悖论’的存在，使审计部门的监督权力弱化。”她表示，正因为审计部门没有足够的权力对违规对象进行整改责任追究，才出现“屡审屡犯”的现象。“换句话说，因为没有足够的权力，即使审计监督到位了，如果问题部门不整改或者整改走过场、走形式，审计部门也束手无策。”

　　加大问责力度，推进社会监督

　　有舆论认为，“屡审屡犯”与我国整个制度建设有关。正如审计署审计长刘家义曾指出的:“经常发生、不断发生、反复发生的问题很可能是体制性的问题。同样，如果我们的体制适应、制度健全，屡审屡犯的问题就会大大减少。”

　　“以审计制度倒逼各项制度的完善，是一个复杂长期的任务，需要有全局的眼光，还要有壮士断腕的气度。通过完善制度漏洞，可以有效遏制公权私用现象发生。”崔会敏认为，“如果制度好的话，坏人也不能做坏事;但如果制度不好，好人也难免会做坏事。”

　　如何更好地减少“屡审屡犯”问题?受访专家表示，一方面要完善财政管理制度，加大审计结果整改力度。另一方面要大力推进社会监督，将相关信息及时有效地对公众公开，一旦账目公开了，公众就会一目了然，涉及的部门自然有压力，在使用资金时就会谨慎很多，从而形成一个良性循环。同时，问责的力度也需要加大。“今年的审计公告中公布了被发现问题产生的具体原因，这一点值得肯定。”崔会敏说。

　　受访专家表示，从当前来看，审计部门主要还是查账的功能，未对其赋予更多的监督职责。将来可以让审计部门在查出问题后，在问题的后续处理上能够更多地参与，真正起到应有的作用，遏制“屡审屡犯”问题发生。

　　“监督权地位问题的核心是独立和权威。”崔会敏告诉记者，首先应从体制机制上加强审计部门监督的权力和能力。她建议，审计部门纵向上实行垂直管理，保持其独立性和权威性;横向上要与党的纪律检查委员会和行政监察部门协同起来。“目前我国审计部门主要从经济层面对职能部门进行监督，纪委主要从党的纪律方面进行监督，监察部门主要对公务员进行监督，如果能很好地协调整合，就能发挥监督权力的合力作用。”

　　无问责则无效果。受访专家建议，建立审计结果整改的责任追究机制，形成责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，有错必究，有责必问。

　　“出了问题，首先应追究党委、党组的主体责任和相关监管部门的监督责任，双管齐下来追责、问责。”毛昭辉说。

　　“进一步完善法律法规，出台系统完整的反腐败法律体系，也是解决屡审屡犯问题的关键。”崔会敏分析道，“我国现行的法规中，禁止性规定不少，有明确法律后果的责任追究规定却不多，这不但使执行部门难于具体操作和检查监督，也给违规者留下了钻空子的机会，起不到教育和惩戒作用。”