郑风田：推进改革，农村集体资产不是“唐僧肉”

作者 郑风田(中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，中新经纬特约专家)

　　1月10日，全国农村集体产权制度改革电视电话会议召开，国务院副总理汪洋强调，农村集体产权制度改革是完善农村基本经营制度、保护农民集体资产权益的重大举措。要认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，分类有序推进改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

　　农村集体资产范围很大、数量很多，但其实争议大管理容易出问题的部分很小。农村集体资产产权改革的目的是解决“四不问题”：归属不清、权责不明、保护不力、利用不畅。农村集体资产产权改革的难点：成员权范围的边界争议很大。农村集体三类资产要分类管理：确权颁证、股份制、统一管护。同时，警惕一股则灵，如何把透明与农民参与落到实处非常关键。

　　农村集体产权改革旨在解决“四不问题”：归属不清、权责不明、保护不力、利用不畅

　　我国虽然农村集体资产数量庞大，但其实争议最大的应该是农村集体经营性资产的管理，而我国大部分的村庄经营性资产不能说没有，但数量少。

　　农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。统计数据显示，目前我国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地。经营性资产主要涉及土地上的房产或工具机器等，各类账面资产2.86万亿元，大体上，全国平均每个村资产500万元，东部地区的村资产近千万元。但需要注意的是，北京等地的村庄由于近年土地价值高涨，村庄拆迁款达到数亿元。而土地也只有大都市的郊区村价值高，一般的县城郊区拆迁款数量很有限。我国村庄集体经营性资产比较多的主要集中在大都市郊区的农村以及长三角、珠三角等农村工业比较发达的地区。

　　我国农村集体产权制度改革的意义是想解决目前“归属不清、权责不明、保护不力、利用不畅”的问题，逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。我国不少富裕地区的农村近年来由于缺乏规范的集体资产管理制度，导致冲突不断。

　　比如，笔者曾去沿海某比较发达的单列市调研，当地城乡结合部的村庄比较突出的问题就是村民对拆迁款的管理不满，有些村庄的巨额拆迁款被村干部挥霍了，导致村民不断上访。再如，珠三角地区前些年对于外嫁女还该不该保留分红权曾引起很大的争议，当地不少村庄在改革开放初期建了许多工厂出租，每年村民可以得到不少分红。不少村民认为，嫁出去的女儿不应该继续享受本村的集体福利，而娶进来的媳妇应该享受。有些村庄规定，女儿嫁出去如果不退股，娶进来的儿媳就不给。这些做法由于是按村规民俗来办，与现代管理理念存在出入，引起不少的冲突。还有，浙江台州及义乌前几年出台一些政策，允许村庄原来“农转非”迁出的户口“非转农”，其实背后也是利益问题。这些地区近年来村庄工业化发展迅速，宅基地很值钱，有些村庄的村民还可以有分红。如果是本村户口，结婚后可以分到一块宅基地建房。这块宅基地的价格目前不菲。所以村庄过去有些因为考学、当兵被转走户口的老村民就希望能够转回来。

　　农村集体资产管理一直是个“老大难”问题，集体资产的归属、保护、利用之所以难就因为我国绝大多数地方的集体经济组织与村社自治组织合二为一，村民自治管理与集体资产的管理被混为一体，集体经济常常成为“干部经济”。不少村庄选上来的村干部把村庄的资产卖光或者挥霍掉，村庄集体资产成为了“唐僧肉”，使农村集体资产保值增值成了一句空话。基于此，希望通过产权制度改革，引入股份化制度，理顺农村集体资产管理。

　　改革难点：成员权范围的边界争议大

　　农村集体资产属于谁？当然是属于集体成员的。但问题是谁是成员？这个成员权，不同层面的人理解差别很大。

　　农村集体经济组织成员的身份界定非常复杂，虽然从字面上讲是归农民集体成员所有的，农民集体成员是集体经济的主人。但由于涉及到农转非、外来人口问题，集体的范围是行政村还是自然村？也就是说是原来所说的生产大队与生产小队问题？农村集体资产财产归属是行政村还是村民小组？范围的理解不同，就容易出现各种矛盾与问题。成员权的退出时间也是一个大争议，原来转走的户口，什么时候应该得到权利，什么时候就不该了？发达地区不少村庄外来人口数量庞大，还有些村庄社区与集体经济组织分离，新村民算不算集体经济组织成员？原来户籍农民和后来作为社区居民，他们的权利是什么？有没有村庄资产的管理权？这些问题如果不进行统一的规定，各地自行其是，很容易引发争议。

　　不同类型的农村集体资产，其改革的重点和任务也不同，资源性资产大部分通过改革开放后的承包，争议已不大。争议比较多的是原来没有承包出去的或者不便于承包的，比如村庄水塘、林地等。赵本山和范伟曾演过一个小品，讲的是扮演农民的赵本山承包了本村的水塘养鱼赚了钱，但听过乡长的小舅子眼红了要跟他抢承包权的事。村庄水塘的承包权究竟该如何承包，不能仅靠一个两清明的乡长或者村长，更需要一个合适的制度。

　　农村集体经营性资产重点是将组、村、镇等不同层级的集体经营性资产都折股量化到集体经济组织成员，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发展农民股份合作。

　　非经营性资产是为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务的，重点是建立有效的运行和管护机制，可以由集体经济组织统一管护，也可以委托第三方专业化服务组织管护。

　　警惕一股则灵，如何把透明与农民参与落到实处非常关键。农村集体资产改革的目的是通过确权颁证以及股份化改革，对产权交易进行规范化管理，实现农村集体资产的保值、增值。要发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。但这里也有一个困境，若让农民投票来决定农村集体资产的归属，很可能农民会选择分掉了事，这是不少地方实际出现过的。所以，要尊重农民群众意愿，还有一个底线就是，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系，强化农村集体资产财务管理。

　　农村拥有3.1亿亩建设用地，这是一个庞大的数量，能不能给农民带来财产性的收益，还需要进一步的改革，打破目前城乡资源阻碍，允许社会资本进入农村，让农村巨大的沉睡资产苏醒，给农民带来真正的收益。(中新经纬APP)

　　【专家简介】郑风田，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，主要研究领域包括“三农问题”，食品安全，农村产业集群与创业、企业与环境关系等。

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