不出意外,在今年“两会”之后,尘封了13年之久的地方债将再次扬帆启程。2月17日,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了关于《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报,报告须经过3月5日召开的全国人民代表大会审议批准。按照惯例,立法机关对政府提交的预算草案一般不会作大的修改,地方债“放闸”已为期不远。

　　发行方式革新

　　地方政府债由财政部以记账式国债发行方式代理发行,实行年度发行额管理,2009年总规模控制在2000亿元以内,地方政府承担还本付息责任。

　　据悉,本次发行国债方案的具体做法是,地方政府债由财政部以记账式国债发行方式代理发行,实行年度发行额管理,2009年总规模控制在2000亿元以内,还本付息和支付发行费也由财政部代办。但地方政府承担还本付息责任,及时向财政部上交本息、发行费等资金。未按时上交的,在办理年度结算时,财政部与地方财政结算时如数扣缴。与老办法相比,中央政府的角色由“转贷”变为“代理”,而地方政府则成为“债务人”。

　　这也是新发行方案的最大亮点,本次由中央代理发行的地方政府债券,必须列入地方预算进行管理。过去中央发债转贷地方,既没有列入中央预算,也没有列入地方预算,只做了账务记录。

　　财政部财科所所长贾康向记者解释:“转贷是1998年采用的方式,即中央政府发行国债筹资,再通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府,由地方逐年归还。所有资金不计入财政赤字。但是代发就会有系列权责利明确的配套规定出台,中央政府不会为这些债务包底。”

　　尽管各地对地方债的积极性很高,但真正要出台,既有法律是一道必须迈过去的坎。中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇在接受媒体采访时表示,地方债的发行是当前比较迫切的一个问题,其难度也比较大。“目前的背景下,各地方政府纷纷推出经济刺激计划,需要大量资金作为支撑；另一方面,《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

　　“拉动GDP1%左右”

　　德意志银行大中华区经济师马骏发布报告称,中央代发的地方债与中央债共同规模将达8500亿元,两者共同作用之后,估计2009年财政刺激将达到GDP的1%左右。

　　在去年中央政府出台4万亿的经济刺激计划以后,地方惩罚大刀阔斧的上马项目,出台投资计划,有机构测算,总资金需求达到18万亿之多,而这些钱从何处来,便成了外界关注的话题。

　　土地出让金曾是地方最重要的收入来源,而土地市场交易的低迷,地方政府获得的收入锐减,因此,地方债券发放能够缓解他们的资金“渴望症”。财经杂志首席经济学家沈明高也表示:“我赞成发地方债,但发多少仍需论证。从土地收入下降后,地方政府唯一的收入就是银行贷款。若允许地方政府发债,政府挤占银行的贷款就会少,银行贷款就可多支持企业。现在各地政府借了很多债,让地方政府的债务更不透明,且各地经济建设需超前支出”。

　　去年12月的中央经济工作会议,初定2009年的中央赤字规模为5000亿元,同时决定通过债务融资,补充地方政府为“4万亿”经济刺激计划提供配套资金的部分缺口。据国家发改委有关部门测算,2009年,地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元,而地方政府自身仅能够提供3000亿元,缺口近3000亿元。“当前的情况是地方政府普遍面临地方财政的可持续性问题,依赖土地转让的财政收入模式明显不可长久,在此情形下,地方财政必须改革,最好是试点改革,包括物业税、开辟地方债等等。这需要时间。在地方财政改革不能大规模推进的前提下,中央财政多发债,用于补贴地方财政,是大格局的要求。以4万亿财政刺激计划为例,如果中央不出大头,让地方自己想办法,其隐患可能是长远的。”清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵教授称。

　　德意志银行大中华区经济师马骏在其2月17日最新发布的报告中表示,中央代发的地方债与中央债共同规模将达8500亿元,两者共同作用之后,估计2009年财政刺激将达到GDP的1%左右。马骏在其报告中预计,在3月份的“两会”期间,中国或将通过中央财政赤字,规模在6500亿元左右。

　　偿还能力让人担心

　　有专家称,地方债的风险还在于其地方政府的偿债能力。

　　而关于地方债的消息也在网上引起热议。有人表示:“有能力发债的地方政府并不缺钱,缺钱的地方政府一般又不具备发债能力。”地方债利率相同的话,上海、广东、江苏之类的发达省份的债因为偿还能力强一定能销得好,而青海、甘肃、贵州这样的欠发达省份的债呢?有人买吗?而且,偿还能力也不一样,也会有还不起的,最后只能由中央财政来解决,解决方式最终只能靠赤字来实现。

　　根据主管部门财政部的测算,即便在严格禁止地方政府发债的年代,截至2007年底,中国地方政府性债务总额仍达到40000多亿元,其中直接债务占80%,剩余20%为担保性债务。而隐性债务,则无法统计。据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计,到目前,我国地方政府债务至少在1万亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。

　　因此,在地方状况并不健康的前提下,如果继续预支地方财政收入,是否会导致病情更严重。有专家称,地方债的风险还在于其地方政府的偿债能力。

　　中国社科院有关专家介绍,1998年亚洲金融危机期间,我国曾通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式,增加地方政府财力,但其后转贷资金的偿还情况并不理想,一些财力薄弱的省份无力归还,最终由中央财政包底。消息人士称,春节前,财政部有关地方政府债券发行的操作性文件已下发给地方,并开始收集地方投资需求,以最终确定地方政府债券发行的额度。目前,省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券资格的可能性较大。(记者 胡剑龙)