发展冲动挑战土地新政

　　巨大的土地供需缺口，使土地监察部门对严格的土地政策能否有效落实不无担心

　　为确保18亿亩耕地红线，今年以来我国在土地管理方面出台了一系列新政策，包括出台最新修编的土地利用规划、实施土地违法问责制等。

　　这些政策是我国土地管理的重大突破，但在经济发展与用地矛盾加剧、违法问责在基层存在体制性矛盾的背景下，土地新政能否有效落实仍面临诸多考验。

　　土地问责剑指地方政府

　　6月1日开始实施的《违反土地管理规定行为处分办法》，标志着“土地违法问责制”在全国开始建立。办法明确了应追究地方领导土地违规责任的四种情形：如行政区域内，年度违法占耕地面积达到新增占耕地总面积15%或虽未达到但造成恶劣影响的；如发生土地违法案件造成严重后果的情况，还有对违规行为不制止、不组织查处，乃至隐瞒不报、压案不查等，都将依照规定对地方领导进行行政问责。

　　问责制的实施，使土地执法监管由土地部门一家变成由政府来承担执法责任，无疑将有效加强土地使用监管。山东省国土资源厅厅长徐景颜认为，这是我国建立责任政府的一个重要标志；河南省国土资源厅执法处处长王秋生指出，由于以往多是所谓的“因公违法”，因而政府领导主观上往往狠不起来，管理“松”，查处“软”，一定程度上纵容了土地违法违纪行为的发生。

　　据国土资源部执法监察局局长张新宝分析，通过这几年高密度、高强度的土地执法行动，违法违规用地高发态势得到了一定的遏制。从今年开展的第八次卫星图片执法检查统计数据看，发生的土地违法用地的宗数和涉及的土地面积都有较大幅度下降。与此同时，形势依然严峻，从2007年全国查处的案件数量看，国家和省重点项目以及企事业单位的违法用地涉及的宗数和面积数是上升的，这些项目往往和政府及其相关部门是有关系的，这就说明在土地违法问题上，地方政府仍然是主导。

　　此前,我国对土地违法行政处罚主要是依据2000年出台的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》(以下简称9号令)。但是，从近几年的执法实践看，9号令亟须修改完善。主要原因有以下三点：一是近年来，违法用地、滥占耕地的势头不仅未能从根本上得到遏制，又出现了一些新问题；二是，2002年推行经营性建设用地使用权招拍挂出让制度和2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布以来，国家在土地管理方面提出了很多新的严格要求，违反土地管理规定的行为也呈现出一些新的表现形式，需要补充增加相应违法违纪行为及其量纪标准的规定；三是9号令的一些规定在实践中缺乏可操作性，不便执行，影响了执法效果，需要进行调整。

　　对新近通过的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，本刊记者在调研中了解到，基层普遍反映非常及时，不仅解决了基层土地利用中的突出难题，也为实施问责制创造了良好条件。近几年，土地利用中最大的制约是土地利用规划修编滞后的问题。在山东、河南，不少地方面临的不是耕地保有量减少的问题，而是基本农田规划了后动不了的问题，实际要求只是通过规划修编调整建设用地空间布局和基本农田空间布局。

　　供需缺口暗含反弹可能

　　土地新政希望在最大程度上保护耕地，但严峻的土地供需形势，则为政策执行带来问号。采访中，地方土地执法干部对土地供需巨大缺口下的违法用地冲动不无担心。

　　本刊记者采访中发现，在地方的相关表述中，国家批准的用地指标与地方经济发展规划需求差距巨大，甚至相当悬殊。

　　国家土地督察济南局局长李永杰告诉记者，按一亿元GDP增长需300亩土地计算，山东今年计划新增60万亩建设用地，而国家批准的只有22万亩用地指标。河南GDP发展计划需要45万亩的土地，但按照要求国家只给17.5万亩。两省用地缺口都在1/3以上。

　　尖锐的土地供需冲突，为土地监察工作带来巨大压力。国家土地督察武汉局局长常嘉兴对5月份以来持续高涨的招商引资热度不无担心，特别是那些投资过亿元的项目。

　　武汉局的有关干部调研发现，一些地方政府领导干部不断表示，用地压力实在太大，一些地方的用地计划指标已经吃紧；有的省为弥补交通落后对经济的制约，今年开工了多条高速公路，这必然加剧土地供需矛盾。此外，承接产业转移，也造成较大的供地压力。东部的情况同样紧张。上半年广东GDP涨幅有所回落，就有人认为是因为没地，很多项目落不下来的原因。

　　与此同时，近年土地违法也出现新动向，比较突出的是违法主体明显下移，违法也更为分散，形式增多，监管难度加大。据多方了解，从违法违规责任主体来看，由市县一级政府主导的土地违法违规行为得到有效遏制，违法违规行为主要集中在乡镇村一级。如东部某省第八次卫星图片执法检查中发现，农村建设违法用地宗数占到全部违法用地总数的42.3%。一些地方基层党委政府知情、默许、纵容或支持的现象依然存在。特别是一些乡镇基层政府通过“以租代征”的形式违法占地，又绕过了土地审批，使上级政府难以及时掌握违法占地情况。