邹蕴涵:政策性住宅金融体系建设应侧重需求端

　　□国家信息中心经济预测部 邹蕴涵

　　国家开发银行住宅金融事业部近期获批成立，这标志着我国政策性住宅金融体系改革迈出第一步。国开行住宅金融事业部主要是从供给端发生的变革，重点保障政策性房地产开发的资金需求，下一步需求端的改革迫在眉睫。参考各国已有的发展经验和发展模式，国家住房银行可能是未来的发展方向。

　　现行政策性住宅金融体系

　　1992年我国住房制度改革全面启动。从1994年开始，房改开始向纵深发展，确定了城镇住房新制度的基本框架，完善了关于房改产权、公房出售价格衔接等问题的政策规定。在这个发展过程中，我国政府建立了两个主要的政策性住宅金融政策、制度，保障房制度和公积金制度。它们分别代表了供给端(房地产开发建设)和需求端(住房消费)两方面政策性扶持内容。

　　从供给端看，主要是保障房制度。我国的保障性住房的发展始于1998年的住房改革。保障性住房作为政策性扶持手段，以解决城镇低收入人群住房困难问题为主要目标。目前存在的主要形式包括经济适用房、廉租房、限价房和公租房等。

　　作为一项政策性住宅金融制度，保障房制度在我国保障中低收入居民住房消费上起到了一定作用。这项制度的核心在于建设资金的筹资模式，目前存在的主要问题也出现在筹资模式上。本质上问题的关键在于在保障房建设融资中，中央财政长期缺位，地方财政无力保障。从推出经济适用房制度开始，中央财政在此类房屋建设中始终保持“只出政策，不给资金”的状况，财政资金中没有专项对口资金进行财政拨款。并且在财税制度改革后，财权向中央集结、事权向地方下放的状况，使得地方政府在保障房建设上举步维艰。

　　虽然四种保障房筹资模式存在差异，但是总体上还是依靠地方政府筹资。在具体制度实施上，地方财政产生了两种倾向。一种倾向是依靠银行贷款，地方政府即便不需要直接投入资金，但是房地产企业开发建设资金最终还是转嫁到银行头上。当行政介入银行正常经营活动时，容易产生不良贷款。另一种倾向是提高土地出让金，助推商品房房价上涨。在廉租房的筹资模式中，地方政府需要将土地出让金的10%用作廉租房的保障资金。这样为了获得更多的廉租房保障资金，地方政府就有激励提高土地出让金。这样直接或间接的助推当地房价上涨。

　　从需求端看，主要是公积金制度。目前公积金制度已经运行了二十多年，发挥了一定的积极作用。但是，其自身存在的一些问题并没有随着社会经济的发展而解决，酝酿成了目前较为严重的公积金资金归集和管理等问题。

　　首先，公积金资金的归集存在覆盖面窄、覆盖率低、缴存率低的问题。虽然公积金制度本身规定了各种企事业单位，包括社会团体必须缴存的比例，但是在实际生活中，城镇居民中有一部分并没有纳入这项制度中，很多企业并没有按照规定为职工足额缴纳，这直接影响了这项制度的实施。

　　其次，公积金运营管理存在权责不清、效率低下的问题。住房公积金决策机构不完善，许多地方的住房公积金管理委员会形同虚设，执行机构隶属关系复杂、缺少统一规范的管理机构；住房公积金管理中心属性不明，有些列入行政事业单位，有些列为企业；住房公积金决策机构与住房公积金管理中心权责不明，存在互相推诿、效率低下等问题。

　　最后，公积金的使用制度不够健全，存在违规发放、追缴不力、投资效率低下、保值能力欠缺等问题。违规操作、擅自挪用现象屡见不鲜，使得缴存公积金的职工在资金的使用上缺乏保障。

　　政策性住宅金融体系特点

　　不论是发达国家，如美、英、德、日等，还是发展中国家，如印度、巴西等国，都已经建立了或者正在建立一套适合本国住房市场发展的政策性住宅金融体系。发达国家依托于非常成熟、发达的金融市场体系，将政策性住宅金融机构的触角深入不同市场，存在形式非常多样化。与此相比，发展中国家的政策性住宅金融体系发展还处于初期阶段，金融市场较不发达，因此政策性住宅金融机构的存在形式较为单一。总体说来，不论哪个国家，政策性住宅金融体系的发展具有如下几个特点。

　　政策性住宅金融体系的目标较为统一。政策性住宅金融体系最核心的是政策性住宅金融机构。此类金融机构的多样形式适应了住房融资市场运行的规律和竞争规律。政策性住宅金融机构有专营性的政策性住宅金融机构，也有兼营性的政策性住宅金融机构。专营性机构主要是由政府成立的、专门从事政策性住宅金融相关业务的机构，不经办其他业务。而兼营性的政策性住宅金融机构有其主营业务和收入，只是在业务中存在一部分的政策性住宅金融服务。无论是在哪个国家，专营性政策性住宅金融机构目标大多是向中低收入居民提供住宅资金帮助，完成政府的保障社会责任；而非专营性的机构则通过自身市场化运作，满足各种各样的住宅资金需求。

　　政策性住宅金融机构的形式与金融市场的发展程度相关。政策住宅金融机构本身仍是社会金融机构的一部分，它的作用与形式同本国金融市场的发展程度有一定关系。在发达国家中，政策性住宅金融机构不仅有政策性住房银行，同时还有相关的住房融资担保、住房融资保险等多样化存在形式。住房融资担保与住房融资保险等机构是否能够承担起政策性住宅金融本身所要求达到的目标，是否能够有效率的运行，都与相应金融市场的发展相关。因此，在印度、巴西等发展中国家，目前主要以政策性住房银行为主要形式，其他担保、保险等机构还处于摸索之中。

　　政策性住宅金融的改革方向

　　国开行住宅金融事业部主要是从供给端发生的变革，重点保障政策性房地产开发的资金需求。下一步，需求端的改革迫在眉睫。参考各国已有的发展经验和发展模式，国家住房银行可能是未来的发展方向。根据各国经验，国家住房银行存在两类实践模式。

　　一类情况是，国家住房银行是房地产开发建设和住房消费的政策性扶持机构。它通过多种方式吸纳资金，采用低息贷款的方式为房地产开发建设和居民住房消费提供帮助，特别是为低收入人群提供能够承受的住房贷款。巴西就采取了这种模式。这种国家住房银行实际上主要是住房储蓄银行。

　　住房储蓄银行是为居民住房消费提供低息贷款的金融机构。它的资金来源是自愿性储蓄存款或者强制性住房存款，资金主要使用在个人住房抵押贷款上。住房储蓄银行采取独立运营模式，按照储贷结合、固定利率的方式进行居民低息互助贷款。我国的公积金制度很有必要按照这个模式向住房储蓄银行转变，彻底解决现行公积金制度中存在的管理混乱、权责不明等问题，提高居民住房储蓄的使用效率和运营效率。

　　另一种实践方式是，将国家住房银行作为国家住宅金融相关行业机构的管理机构，实行核准进入、信息收集发布、事后监督、组织管理等职能。美国采用了这种模式。房地美和房利美是目前美国最主要的住房抵押贷款金融机构。此外美国联邦住房放款银行委员会采取股份制形式，储蓄机构、建筑贷款协会等住宅金融相关机构认购股份，成为会员。其资金来源存在多种方式，一部分是吸纳住宅金融机构认购股份，另一部分是相关住宅金融机构缴纳的存款准备金、保证金或保险费。在某些情况下，还可以向商业银行拆借贷款。这种国家住房银行主要作为住宅金融机构的监管机构，重在指导、预防和监管行业成长。

　　实际上，目前国开行住宅金融事业部的建立是在第一种国家住房银行模式下，强调房地产开发建设供应端的政策性扶持，将原先的保障房制度存在的核心问题——资金来源问题进行改革，加大中央资金的保障力度，减轻地方政府的资金压力，重新回归制度本身建立的初衷。但是，居民住房消费相关的制度并没有改革，公积金制度仍旧是最主要的政策性住宅金融需求端制度。目前正在进行的改革主要集中在全国公积金融通中心，加强全国住房公积金联网，建立全国范围内各公积金中心之间的资金拆借系统。住房储蓄银行是未来更可能也更可行的改革方向。