专家：社会保险基金不应纳入政府预算

　　自去年开始，社会保险基金预算作为“全口径预算”之一，先后被纳入中央和地方政府财政预算账本中，此举被视为我国实现政府预算完整性的一项重大改革举措。不过，在10月25日至26日于武汉大学召开的中国财税法学研究会2014年年会暨第21届海峡两岸财税法学术研讨会上，有学者主张：社会保险基金不应纳入政府预算。

　　武汉大学法学院社会法专家张荣芳教授、财税法专家熊伟教授表达的核心观点是：社会保险资金所有权归属于参保人，政府只是行使监管职责和履行扶持义务；社会保险资金收支遵循事先制定的法律规范，政府预算无从发挥控制和规范作用，人大审批仅具形式意义；和财政资金相比，社会保险基金存在很大的异质性，不宜通过政府预算加以控制。

　　社会保险基金收支不属于财政行为

　　“全口径预算的对象是政府性资金，然而，哪些是政府性资金？是政府所有的资金、政府直接管理的资金，还是包括政府监管的公共资金？社会保险基金的收支属于财政行为吗？政府对社会保险基金所承担的责任，到底是直接充当社会保险人，还是间接进行资助和监管？即便将社会保险基金纳入预算，预算所能发挥的作用又是什么？权力机关的审批权在其中如何体现？”会上两位学者就此提出连串问题。

　　张荣芳解释，社会保险资金不同于公共预算资金、政府性基金、国有资本经营预算资金，其所有权并不归属于政府，而是归属于全体参保人。个人账户资金的权属非常清楚。至于统筹基金，其资金来源既有个人缴费，也有用人单位的缴费，还有政府提供的补贴，其中个人缴费归全体参保人共有比较好理解；用人单位实际上是在代劳动者缴费，属于劳动者提供劳动的对价，这部分资金属于全体参保人共有，也不难理解；最容易引起混淆的是政府对社会保险基金的补贴，这部分资金虽然来源于政府，但正如政府对企业的补贴一样，但它是保险基金执行“非保险事务”所需的资金，从进入社会保险基金之日起，资金的性质和归属就应该发生改变。

　　“我们主张，社会保险基金无需纳入政府预算。”张荣芳说。

　　社会保险支出为依法而非政府预算

　　未经预算审批的项目不得开支，这是现代国家的基本财政准则。但事实上，现行社会保险的支付条件和标准基本上都由相关法律规范加以规定，而不是通过政府预算一年一定。如，职工基本养老保险待遇的支付条件和标准由《社会保险法》和国务院的相关文件规定；职工失业保险待遇支出的条件由《社会保险法》和《失业保险条例》规定，具体标准授权省、自治区、直辖市人民政府确定，等等。

　　“我们研究社会保险法的都知道，社会保险基金与政府管理的预算是完全不一样的，它由参保人缴纳的社会保险费(或者税)组成，其用途都非常明确、特定，是用于支付参保人的保险待遇。这块资金的管理都是和政府财政收支管理分开、独立。预算是要管住政府的收支行为，社会保险基金的收支绝对不是预算来定的，而是法律已经明确规定的，对被保险人而言，其社会保险待遇不是说财政有钱就给、没钱就不给，钱多就多给，钱少就少给。”张荣芳在接受羊城晚报记者采访时这样表示。

　　“即便不编报社会保险基金预算，即便社会保险基金预算被否决，也不影响社会保险的缴费和支出。从这个角度可以再次看出社会保险基金的异质性。这是社会保险基金不宜列入政府预算的另一个原因。”张荣芳指出。

　　公众为何对延长退休年龄抵触大？

　　《社会保险法》第65条首先规定，社会保险基金通过预算实现收支平衡，同时还规定，县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时给予补贴。

　　“‘补贴’一词蕴藏玄机。政府给社会保险人提供补贴时，是有求必应、来者不拒，还是相机行事、量力而行？一旦将社会保险基金混同于财政资金，将政府作为扶持者和监管者的职能混同于直接经办保险的社会保险人职能，参保人对政府的期望值就会无限放大。从另外一个角度看，如果政府承担最后支付人责任，社会保险基金也就失去了自求平衡的动力。”

　　张荣芳还分析，这种做法会带来很大的问题，即如何解决和规范政府“惜付”的风险？说是社会保险基金由政府兜底，那政府会不会为了让社会保险基金保持盈余提高待遇给付条件，如延迟退休年龄。“现在公众对延长退休年龄的说法为何抵触情绪那么大，这实际上就反映了大家对这些问题的担心和困惑。”张荣芳对羊城晚报记者表示。

　　张荣芳、熊伟认为，社会保险基金应该区别于财政资金，独立于政府预算。将社会保险基金预算纳入政府预算的做法，不仅无益反而有害，必须调整思路，在制度设计方面做重大改革，协调好社会保险基金与政府财政预算的关系。为了论证政府补贴资金支出的合理性，政府可以要求社会保险基金向其报告预算，政府也可以将社会保险预算作为附件提供给权力机关审议。这种报告只是一种信息申报，这种审议也不同于审批。如此，既照顾了社会保险基金的独特性，避免了人大审批与社会保险法定的冲突，又可满足政府和人大对社会保险基金的知情权。羊城晚报记者 严丽梅