解放日报:杜绝“临时工”违法要问责单位领导

　　“不会又是‘临时工’干的吧？ ”

　　近来各地曝出的暴力执法、窗口不文明服务等案例，不少网友一开始都会如此调侃。然而调查结果却印证了这些调侃——还真是 “临时工”干的。这些引起广泛关注的事件，往往以解聘“临时工”了结。

　　事实上，1995年我国的劳动合同法实施后，法律意义上已经无正式工和临时工之分，但一些行政机构将过去的“临时工”转变为“劳务派遣人员”，这些原本应在临时性、辅助性、替代性的工作岗位上工作的人员，也在界限不明的情况下或多或少地进入到行政执法领域。

　　一些法律专家指出，“临时工”犯错，用人单位不能免责。要杜绝频频发生的“临时工”犯错问题，根本之道不在于“解聘”临时工，而在于对用人单位领导问责。

　　“临时工”有没有执法权？

　　“临时工”是计划经济时代相对于国营企业正式员工而言的。1995年后这一称呼已经退出历史舞台，由“有固定期限的合同工”取代。目前行政执法机关中的 “临时工”，正式称呼各不相同：协管员、执法助理员、辅警、监督员……实质是协助或辅助执法的人员。

　　“‘临时工’存在是目前社会现状的必然。 ”一些来自基层一线的行政人员告诉记者，面对大量繁琐的工作，仅靠有编制的行政人员不能完成：“我们用上个世纪的用人方式在做这个世纪的事情。 ”

　　据介绍，一些街道有行政编制的“正式员工”只有数十人，但“临时工”却数以百计，承担各种繁琐的工作。在申城的各个路口，如果缺少交通协管员协助劝阻行人、非机动车违法，交警很难全身心投入交通疏导。

　　这些几乎每天都与行政执法工作接触的“临时工”，到底有没有执法权？

　　《行政强制法》与《行政处罚法》都有明确规定：行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

　　“非法定的人员本来就不具有执法权。有些部门将执法权与处罚权委托给‘临时工’，实质是违法行政。 ”一些专家指出，行政执法机关的“临时工”只是协助行政执法机关工作，做一些如维持秩序、劝导、搬运等工作，不应该有执法权。

　　“在行政处罚、行政强制行为中，协管人员不能够直接行使执法权。 ”有专家认为，总体来说，“临时工”没有直接独立执法权，但有协助执法权：“比如交通协管员不能对违法停放的车辆进行处罚，但他可以帮助交警把已经开具的处罚单贴到车上。 ”

　　行政执法机关聘请协助执法人员并非中国独有。资料显示，英国伦敦警察厅文职雇员占总数31%，他们没有警察的执法权，但可以协助警察完成各种后台工作。

　　专家建议，应通过法规明确行政执法机关“临时工”的身份定位、职能权限、责任权利。

　　出错为何总是“临时工”？

　　今年1月辽宁抚顺城管打人视频引发关注，5月底延安城管执法打人再度引爆舆论……这些事件的调查结果如出一辙：肇事者是“临时工”。

　　近年来，一些涉及政府部门和企事业单位与群众的冲突事件中，“临时工”往往成为直接责任人，这引发公众广泛的质疑和批评：为什么“惹事”的总是“临时工”？

　　虽然一些用人单位也明确协管、辅警等没有执法权，但在实践中，执法权界限很容易模糊，导致非执法人员越界。

　　“比如整治乱设摊点，究竟什么才算是执法，什么算是辅助执法？ ”市民杨先生最近看到家门口的“夜市”频有带着红袖箍、穿着荧光背心的人跑来跑去整治乱设摊，乍一看跟城管没什么两样：“现场执法的场合通常都很乱，执法人员和辅助执法者的行为很难区分。 ”

　　与无意“越界”的行为相比，更让法律专家担心的是：“有些地方和部门把‘临时工’推到一线，把棘手的事丢给他们处理。 ”一旦出了问题，往往以 “系临时聘请人员所为”解释，把“已对其解聘”作为处理结果：“这样不利于依法行政。 ”

　　不少地方的协管队伍最初的目的之一在于安置困难人员就业。 “少数协管人员还是有特权思想的。 ”一些协管员表示，当初进协管队伍就感觉 “我是管别人的”，态度难免较为嚣张。在实际操作中，由于缺少法律威慑力，一些协管人员不得不靠言语甚至武力让人服从。

　　相对低下的文化素质，又缺乏相应的培训，使“临时工”们在处理相关业务时容易“惹事”。

　　媒体公开报道中，被曝光的延安城管局有些大队对 “临时工”的培训像“走过场”，两三个月不进行一次。外地一些协管员甚至表示：“都是根据经验工作，或者老人带新人。 ”

　　“这工作做久了容易心态失衡。 ”一些协管员坦言，工资收入很低，劳动强度却很大，执法现场经常直面尖锐矛盾：“有些人冲着我们张口就骂，有时火气上来，很想把这红袖箍一拔，上去跟对方打一架。 ”

　　与正规执法者相比，协管人员作为“无正式编制的临时工”，在自我约束上往往处于一种放松状态：“反正没有编制，无所谓进步，只要完成任务，什么方式都可以。 ”

　　“临时工”出错执法单位要负责

　　“协管员与行政执法机关是一种职务上的委托关系，是一种劳动关系，但在面对行政相对人时，行政相对人则会把他们都视为国家工作人员。 ”一些法律专家认为，应建立“临时工”责任人和涉事部门之间的行政过错责任调查和责任追究联动机制。

　　2010年7月1日起施行的 《侵权责任法》第三十四条明确规定：“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。 ”既然被行政执法部门聘请，“临时工”所做的一切也是职务行为。这种职务行为，与是否在编并没有关系。 “对任何一家单位来说，无论聘用什么员工、无论聘用期是长是短，只要员工隶属于这一单位，单位就要对员工的所作所为负责任。 ”有专家建议，追责应是 “跑得了和尚跑不了庙”：“要想杜绝 ‘临时工’违法，根本之道不在于拿 ‘临时工’开刀，而在于向临时工的领导问责。 ”

　　广东：“合同工”工执法影响单位考评

　　近日起正式实施的 《广东省法治政府建设指标体系》要求，严格落实行政执法人员资格管理制度，杜绝“合同工”、“临时工”等无执法资格人员上岗执法。这部《指标体系》把“核准行政执法主体资格”视为衡量“法治政府”建设水平的重要尺度，在8个一级指标中，“行政执法”一项分值最高，占总分值20%。

　　甘肃：“临时工”只能从事辅助工作

　　甘肃省相关部门近日发文明确，行政执法机关聘用的合同工、临时工，只能从事与行政执法有关的辅助工作，不得单独从事行政执法活动。

　　这一文件中表示，各级政府和各行政执法部门，要将执法人员信息在政府和部门的门户网站公布，接受社会各界监督。(记者 简工博)