《反垄断法》实施5年 何以民事诉讼才200多起

时建中，国务院反垄断委员会专家咨询组专家、中国政法大学教授

　　在对奶粉、黄金等行业的垄断企业开出巨额罚单后，日前，我国反垄断又指向“车价全球最高”的进口汽车行业。为什么近期反垄断频繁发力？反垄断后消费者如何维护自己的权益？近日，国务院反垄断委员会专家咨询组专家、中国政法大学法学教授时建中接受了中国青年报记者专访。

　　《反垄断法》不是一部纸面上的法律

　　中国青年报：为什么最近“反垄断”频繁发力？

　　时建中：我国《反垄断法》2007年颁布，2008年8月1日才施行，在世界范围内算是比较晚的。我国没有反垄断的传统，企业、政府和公众都需要普及一些竞争法常识，甚至需要纠正一些对反垄断的错误认识。比如，有人认为中国的企业要参与全球竞争，现在还没有做大，反垄断就是反自己。实际上，反垄断反的是垄断行为，而不是规模。到了近两年，反垄断执法的频率和力度才逐渐增大。通过具体的执法行动，企业有所约束，公众有所期待。全社会逐渐认识到，这不是一部纸面上的法律，它是真正发挥作用的。

　　中国青年报：《反垄断法》在保护消费者利益方面发挥了什么作用？

　　时建中：保护消费者的利益，是《反垄断法》的立法目标之一。如果能够及时地预防和制止垄断行为，就可以维护市场公平竞争。对于所有的企业，竞争都是最大的压力，有了压力就会想办法去创新，吸引消费者。繁荣来自竞争，消费者也随之有了更多的选择。因此，以保护竞争机制为使命的《反垄断法》，如果能够得到有效实施，消费者的利益就自然得以维护。

　　反垄断处罚后相关消费者应该提起民事诉讼

　　中国青年报：在反垄断处罚中，对茅台、五粮液的罚金只占其销售额的1%，对进口奶粉的最高罚金却是其销售额的6%。为什么对不同行业的处罚力度不同？

　　时建中：茅台、五粮液都是上市公司，对于这两家企业实施的纵向垄断限价行为进行处罚，具有《反垄断法》宣传教育的意义。然而，相关进口奶企并没有通过之前的案子吸取教训，仍然以身试法，明知其有关行为违法，还故意采取逃避调查的行为。比如，有的涉案企业告知员工不要书面沟通，避免留下文字证据。很明显，他们在主观上的过错更加严重，所以，处罚力度自然要更大一些。当然，处罚力度的不同，还因为违法行为对竞争的损害程度不同、违法企业对执法机构调查的配合程度不同、违法企业整改效果不同。如果不分情形，整齐划一地适用同一比例，并不利于实现反垄断的立法目的。

　　中国青年报：在处罚了一些黄金企业之后，为什么相关商品的价格依旧居高不下？

　　时建中：《反垄断法》是一部维护市场竞争机制的法律，对市场价格的影响可能会比较大。但是《反垄断法》本身并不是一部控制市场价格的法律，它对价格的影响是在维护市场公平竞争过程中实现的。竞争性的价格是动态的，可能高，也可能低。多数情况下，被《反垄断法》干预过的领域都会有一定程度的价格回落，但是回落幅度最终取决于市场竞争的情况。所以，不能把《反垄断法》执法就等同于产品不断降价。当然，如果一些经营者在被处罚之后采取阳奉阴违的做法，那将面临更为严格的处罚。

　　中国青年报：有人认为现在垄断违法成本太低，比如老凤祥2013年上半年净利润约为3.9亿元，被罚的323.29万元仅占上半年净利润的0.83%。您怎么看？

　　时建中：总体来看，我国的垄断违法成本确实不高。违法成本主要反映为法律责任，完整的法律责任体系应包括3种类型：第一种是行政责任，比如责令停止违法行为、没收违法所得、罚款等；第二种是刑事责任，非常遗憾的是，我国的《反垄断法》没有规定严重的垄断行为会导致刑事责任；第三种是民事责任，垄断行为给他人造成损失的要承担赔偿等民事责任。

　　从目前《反垄断法》的实施情况看，罚款似乎成为违法垄断行为最主要甚至唯一的违法成本了。因此，需要从其他法律责任方面加大违法成本。严重的垄断行为应当入罪，法律责任应当落实到个人，这需要在立法层面予以完善。同时，值得注意的是，尽管《反垄断法》第50条规定了反垄断民事诉讼的制度，并且最高人民法院也有相应的司法解释，但是，反垄断民事诉讼的实际情况不尽如人意。我对这个问题也很困惑，《反垄断法》实施5年了，全国相关的民事诉讼竟然只有200多起！

　　中国青年报：是因为民事诉讼举证难度太大吗？

　　时建中：作为受害者，如果提起民事诉讼，要完成一系列举证责任，比如要证明被告实施了垄断行为、自己因此受到了损失、自己受到了多大的损失等，举证难度确实不小。然而，对于反垄断执法机构已经查处的案件，原告举证证明被告实施了垄断行为的难度就大大降低了。可见，举证难度是影响民事诉讼提起与否的重要因素。那么，这次进口婴幼儿奶粉反垄断案和上海黄金反垄断案后，应当能够引发一些民事诉讼，由消费者或消费者组织提起，通过追究民事赔偿责任，加大违法企业的成本。

　　亟须建立统一独立专业的反垄断执法机构

　　中国青年报：有公众提出，自己身边有一些明摆着的垄断，为什么不去处罚？

　　时建中：纵观30多年改革开放的历程，我认为，计划经济不需要《反垄断法》，市场经济离不开《反垄断法》。而且，市场经济对《反垄断法》的需求程度，与它的成熟程度是成正比的。市场机制越完善、竞争越充分的领域，《反垄断法》发挥作用的空间越大，比如黄金、奶粉行业的竞争都比较充分。而在市场机制不健全、被政府干涉越多的领域，《反垄断法》发挥作用的空间越少、难度越大，比如我国的石油产品领域。加之，现在反垄断执法的力量严重不足，所以反垄断执法工作不可能全面开花，需要一步步开展，尽快进入常态化。

　　 中国青年报：对于未来的反垄断工作，您有什么建议？

　　时建中：首先要加强队伍建设。执法队伍需要尽快达到与执法任务相适应的规模；其次要进一步净化反垄断执法的工作环境。全社会需要高度重视《反垄断法》对保护市场竞争机制不可替代的作用，保障竞争政策在经济政策体系中的基础作用和优先地位；再次要进一步优化相关工作机制和程序，增强执法工作的透明度，激发广大消费者参与反垄断执法工作的积极性。

　　此外，还需要理顺反垄断执法体制和机制。在《反垄断法》制定期间，我和一些专家就一直呼吁要建立一个统一的、独立的、专业的反垄断执法机构。非常遗憾，这些建议在立法阶段没有被采纳。在全世界范围，除了美国是由于历史的原因有两个反垄断执法机构外，其余国家和地区都只有一个或者以一个为主的机构承担反垄断执法工作。虽然我国3家执法机构都很努力，执法工作也卓有成效。但这并不能克服分散执法体制的内在缺陷——不利于实现反垄断立法目标、分散了本来就捉襟见肘的有限执法资源、不利于形成一致的执法理念、执法职能划分不清晰等。