民生法规“僵尸条文”实惠难落实 “激活”需合力

　　近日，教育部新拟定的小学生减负十条规定公开征询意见，人社部发布的《劳务派遣若干规定(征求意见稿)》规定“临时工”占比不超过10%。联想到实际生活中类似规定出台过多次却一次次形同虚设，人们难免会发出“新规虽好、落实不易”的感叹。

　　记者梳理发现，近年来难以“落地”的法规往往事关民生，从“工作冲前头、工资拿零头，同工不同酬”到“回家看看虽入法，父母仍难盼儿归”，一些法规虽初衷良好，旨在惠及民生，但却因操作困难、脱离实际、执行不力等诸多原因而备受争议。

　　民生法规中的“僵尸条文”

　　“同工同酬”：今年7月1日起，修改后的劳动合同法正式施行，其中规定被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。为加强操作性，人社部近日又针对劳务派遣法条进行细化并发布了征求意见稿。

　　然而，现实中比比皆是的同工难同酬现象让“同工同酬”这块改革的“硬骨头”至今仍十分坚硬，并非靠一部法规单兵突进就能解决，仍需包括行政体制、福利制度改革和严格执法等在内的配套措施多管齐下。

　　“常回家看看”：修改后的老年人权益保障法7月1日正式实施，其中规定家庭成员不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。

　　7月初，江苏判决了全国首例精神赡养案。而记者回访发现，法院判决和舆论关注却仍然未能最终解决家庭矛盾。

　　“高温权益”：我国早在1960年就公布了《防暑降温措施暂行办法》，2012年四部门出台的《防暑降温措施管理办法》规定，日最高气温达到40℃以上，应停止当日室外露天作业。

　　记者了解到，防暑降温措施实行53年以来，始终缺乏具体的执行措施和处罚细则，各级政府的防暑降温规定在基层的执行力往往大打折扣甚至无人理会。

　　“禁烟令”：2011年5月1日，原卫生部颁布的《公共场所卫生管理条例细则》开始施行，细则规定公共场所经营者应设置醒目的禁止吸烟警语和标志，并配备专(兼)职人员对吸烟者进行劝阻。

　　“禁烟令”实施至今的效果，被不少人诟病。有令不行、有禁不止的状况十分普遍，公共场所吞云吐雾的现象并未明显减少。

　　此外，还有很多地方性法规在现实中难以执行，未能真正惠及民生。如《广州市控制吸烟条例》2010年9月1起正式施行以来，所涉15个管理部门只开出19张罚单。1994年起，北京曾三次对养犬管理规定进行制定和调整，而直到现在，许多市民养犬仍不登记、不交费……

　　法规变身“稻草人” 三大“硬伤”待修复

　　为民谋利的民生法规本应融入到人们的现实生活，贯彻于社会的方方面面，然而，由于存在三大“硬伤”，很多法规都沦为“纸上谈兵”的“稻草人”。

　　——先天不足。专家认为，一些地方把法律当做工具，在立项之初未充分论证，仅因领导意志、社会影响匆忙立法，结果导致出台后无人响应，执法机关骑虎难下。有的立法项目为完成年度立法任务不得不“免检”通过；有的与社会实际情况脱节，照抄照搬国外或其他城市有关条款，沦为标语式的宣传品。

　　全国政协委员、律师朱征夫说，有的法律法规比较抽象，没有具体的处罚措施，执法主体也不清晰，让人觉得没必要遵守，不遵守也不会受到任何惩罚。另外，一些法规涉及多头管理、联合执法，在实践中存在一定难度。

　　——执行不力。由于处罚成本高、执法成本大、执法队伍严重不足，一些民生法规难以起到强有力的约束作用。全国人大代表朱列玉认为，执行是法律的生命力，部分法规初衷虽好，但碍于执行力度不够，处罚往往流于形式，变成形同虚设的“僵尸条文”。

　　“没有处罚，就没有震慑力。”广东省政府参事王则楚说：“执法部门若不严格执法，就无法提高市民对法律的认知程度，比如醉驾入刑，立法前不少人都敢冒险，立法后交警部门‘动真格’，很快就刹住了这股风气。”

　　——配合不够。全国人大代表、律师陈舒说，有时上面出台上位法，地方就照搬一通，做出一套和现实脱节的法律，然后束之高阁。如有些地方出台的“高温法”，规定多少摄氏度以上不用上班，却没有配套管理制度。延误工期怎么算，高温补贴怎样发，都需要具体可操作的支撑。

　　“民生法规往往需要多方配合，尤其是涉及利益时。这也使得法规难以落实。”北京大学法学院教授张千帆说，以“同工同酬”“带薪休假”等法规为例，需要政府、用人单位等方面有刚性规定，在没有明确这方面法律义务的情况下，执行效果不理想也是意料之中。

　　尊重立法善意 “激活”民生法规

　　“常回家看看”立法引发争议，还带来人们对立法初衷的关注。有专家认为，常回家看看属于道德范畴，没必要用法律解决道德问题。如果父母与子女之间关系已非常紧张，即便法院判决让子女回家探望，也只是走个形式，双方都会觉得为难，无助于缓和关系。

　　然而，也有专家指出，类似法律条款只是倡导性的行为规范，代表一种价值取向，不存在强制执行的问题。陈舒认为，把对老人的“精神赡养”纳入立法，实际是种进步。对此类法律法规，公众着眼点不应只落在执行上，而要看到，它们给一部分人提供了主张权利的空间和依据。

　　而在立法方面，有专家建议，要摒弃过往“快比慢好”“全比缺好”“多比少好”的观念，立法前进行充分细致的调研，客观评估必要性和可行性，避免实施效果不好，浪费立法资源。

　　法规在制定过程中也应进一步“开门立法”，张千帆说，制定过程中增加公民参与，专家、公民共同探讨法规的不合理之处，不仅能使未来出台的法规更为严谨，也会提高公民对法规的接受度，从而确保实施效果。

　　山东大学法学院教授肖金铭等法律界人士建议，城市管理立法应该注重制度条文设计的可操作性。对一些指导性条款予以细化，为实践的具体操作提供参考依据。立法上明确建立责任制度及奖惩制度，运行后及时开展立法评估。此外，在强化执法监督方面，可尝试引入第三方评价体系。(记者 舒静、毛一竹、叶婧、潘林青)