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评论:信息公开“升格”才能与保密法“抗衡”

2014年03月28日 10:37 来源:新京报 参与互动(0)

  《信息公开条例》现在只是行政法规,而保密法则属于人大立法。二者在法律位阶上的不平衡,也导致前者会受到保密法的挤压。

  日前,中国政法大学法治政府研究院发布了政府信息公开法专家意见稿,并将送给全国人大常委会以供参考。研究院副院长王敬波说,意见稿参考了90个国家的政府信息公开法规,建议政府工作人员不公开信息就处罚。

  想当初,《条例》的颁布实施,堪称政府转型和改革史上的一大重要里程碑。如今,近6年过去了,《条例》带来的积极影响可谓深远,但它在实施过程中也遭遇不少困境。

  《条例》只能约束政府,会受保密法挤压

  首当其冲的,要数《条例》立法层级和效力不足问题。这并非否定《条例》作为行政法规的开创性价值,而是指出其“先天不足”。囿于现实迫切性和制定法律长期性之间的张力,以《条例》作为过渡性的制度安排,无可厚非,但就眼下看,它也因其法律位阶而限制了可以作为的空间。

  这主要表现在:行政法规只能规范政府自身,而不能规定人大、政协、法院及工青妇等机关和社团组织;行政法规只能在现有法律框架下规定公开义务,不得与法律“相抵触”,而在传统保密文化下形成的法律体系,对其形成刚性的“包围圈”,无法有效协调法律适用中的矛盾等。

  《条例》立法效力不足导致的最为直接的后果,是无法抗拒来自《保守国家秘密法》等法律规范的挤压。在我国传统行政伦理中,保密惯性一直较为强势,体现在《保守国家秘密法》上,就是定密标准宽松、定密主体广泛、泄密责任重大。这也导致,不仅已被定密的信息不能公开,对于没有定密的信息,也规定须启动申请公开保密审查机制。

  我在实践中就曾遇到这样的案例:公民甲申请公开某项政府信息,政府予以公开,后来乙也向同一机关申请公开同一信息,政府却以涉及国家秘密为由拒绝公开,理由是在受理其申请后,应第三方要求启动保密审查程序,经审查确认为国家秘密。两种迥异的处理方式,虽有形式上的合法性,但定密标准和程序的随意性、对政府信息公开空间的压缩可见一斑。

  提升信息公开立法层级,倒逼监督问责

  而要改变“保密之下的信息公开”规则,不仅要实现公开的规范与保密的法律规范在位阶上的“平起平坐”,而且还要赋予公开的法律规范更高的指导价值,使得保守国家秘密成为“信息公开之下的保密”,即政府信息公开是原则,保密或不公开是例外。唯有如此,行政机关才不会因惧怕问责“大棒”,而逃避信息公开责任。

  监督问责,也是需要提升信息公开立法层级的关键问题之一。监督问责是倒逼行政机关履行公开义务的重要保障。问题是,《条例》除了赋予当事人诉讼权利外,并无多少有针对性的问责机制。有学者对不履行公开义务“情节严重的”才予以处分提出异议,而实践中,因为不履行公开义务不会损害自身利益,加之行政机关常有不公开的行为冲动,因而行政处分条文常常成为“睡眠条款”。

  据我观察,在法院审理的行政案件中,政府信息公开案件的败诉率远高于其他类型的,因对公民信息公开申请生推硬挡、故意隐瞒真实信息,乃至不应诉、不举证而败诉的情形屡见不鲜,但因此受到处分的公务人员,却是闻所未闻。由此可见,降低处分问责标准固然重要,切实将问责机制落实到位更为关键。

  当然,将《条例》升格为法律,注定是个艰难的博弈过程。制度实施过程中暴露出的许多问题,有的是条文设计问题,有的则是理念和实践操作问题;有的是行政机关抵触使然,有的则是社会激情有余、操之过急造成的。或许,将《条例》上升为信息公开法,并不能让这些问题迎刃而解,但起码可回应一些亟待破解的法律瓶颈,并为未来长远发展提供动力支持。

  □刘行(法律从业者)

【编辑:王硕】

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