评论：赋予地方立法权开前门莫忘关后门

　　8月25日，立法法修正案草案提请全国人大常委会审议。目前，在全国282个设区的市中，有49个享有地方性法规制定权，草案拟将地方立法权扩大至全部282个设区的市。草案规定：较大的市制定地方性法规限于城建、环保等城市管理方面事项。地方立法事项须省一级人大批准。

　　十八届三中全会的《决定》中，有“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的部署，一时之间，“较大的市”成为热词，很多三、四线城市扎堆申请“较大的市”。如今，这终于有望照进现实——在立法法修正案草案中，拟将地方立法权扩大至全部282个设区的市。而从程序来看，赋予地方立法权的举措还是相当谨慎的，因为草案规定，较大的市制定地方性法规限于城建、环保等城市管理方面事项。这样的“限容”，显然是很有必要的。

　　可以说，就立法法修正案而言，有“扩容”亦有“限容”，其“大胆假设小心求证”的姿态，是值得肯定的。客观来说，赋予地方立法权，让民众有更多的机会参与政府决策，可以有效地制约滥用权力的行政部门；同时，这也可以让地方在城市管理中有更多的自主权、减少不必要的程序设置，不仅可能让地方更有创造力、放开手脚进行管理，也符合中央层面简政放权的意识。就此来说，赋予地方立法权的法治善意不言而喻。

　　赋予地方立法权，其最理想的状况，就是达到“限制地方政府权力”的目的。众所周知，地方治理是行政和人大两条线，但因为地方人大的权力虚化，没有必要的立法权，导致地方的行政部门“一权独大”，这给公众带来了一定的负面效应。倘若地方人大有立法权，便可规范行政部门的权力，对其进行制约。甚至可以说，地方人大没有立法权，行政权力就少了一种制约的力量。知名学者秋风亦曾表示，“人大没有立法权，地方治理必然会高度行政化。”就此来说，赋予地方立法权，亦是地方去高度行政化的开始。

　　不过，这的确只是一个很理想的状态，我们审视此事，必须有更加现实的视角。一个无法否认的事实是，在一些中小城市，“拼关系”的事情是客观存在的。在“熟人社会”里，一旦地方立法权走偏，无疑会成为少数人“合谋敛财”的工具。正如不少论者所言，地方立法权从来都是一把双刃剑，用得好则好，用得不好后果不堪设想，就此来说，提前设置好制度的笼子，才能确保地方政府依法行政。

　　因而，对赋予地方立法权而言，开前门更要关后门。立法法修正案中规定，“地方立法事项须省一级人大批准”，希望这能发挥实效，而不是走走过场。其实，规范地方立法权的制度笼子，既应包括同级监督、上级监督，更要包括公众监督。就同级监督而言，可以成立地方性法规的审查机构，防止地方制定的法规违反上位法或有明显的不当目的；而上级监督与公众监督则很好理解。换言之，在赋予地方立法权的同时，必须加强监管体系的建设，这是不可或缺的。如此，赋予地方立法权的制度善意，方可落实到位。 (龙敏飞)