检察日报：加强职务犯罪线索管理的实现路径

卢乐云

　　职务犯罪线索是指反映贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪的信息。职务犯罪线索管理是检察机关围绕职务犯罪线索所组织开展的受理、登记、审查、分流、评估、初查、催办、反馈、答复等一系列的具体活动。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)把加强职务犯罪线索管理纳入优化司法职权配置的内容，作为保证公正司法、提高司法公信力的重要举措之一，要求“加强职务犯罪线索管理，健全受理、分流、查办、信息反馈制度，明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件”。本文就加强职务犯罪线索管理的法治意义及实现路径作些探讨。

　　法治意义

　　司法实践中，职务犯罪线索主要来自于举报、控告、报案、自首，有关机关移送和检察机关自行发现。应当说，长期以来检察机关高度重视对职务犯罪线索管理的制度建设，从《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《人民检察院举报工作规定》到人民检察院有关职务犯罪侦查工作一体化机制的若干规定等，都有关于职务犯罪线索管理的内容。但从整体上看，制度体系尚不完善，制度的法律位阶也不高、运行欠刚性，职务犯罪线索管理停留在“条块分割、各自为政、多头管理”的低层面上，应有功能受到制约，在一定程度上削弱了查办职务犯罪案件的力度，影响了司法公信力，迫切需要通过深化司法改革予以回应和解决。

　　笔者认为，要加强职务犯罪线索管理，应充分认识加强职务犯罪线索管理具有多重法治意义。

　　强化对公民检举权、控告权的尊重和保障。《决定》强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”宪法第41条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。可见，控告检举职务犯罪行为是公民的宪法权利。依法受理职务犯罪线索、切实查清事实，确保公民检举权、控告权是检察机关必须认真履行的宪法义务。加强对举报线索的管理直接关系到国家对公民检举权、控告权的尊重和保障。检察机关应当从忠于宪法、遵守宪法规定、维护宪法权威的高度，加强职务犯罪线索管理，充分发挥职务犯罪线索在查办职务犯罪案件中的功能价值，让人民群众及时看到举报控告的成果，不断激发其以举报控告职务犯罪等形式参与管理国家事务的热情，进而在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中始终坚持和不断强化人民的主体地位。

　　强化对职务犯罪侦查权的监督和制约。《决定》指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”从一定意义上讲，作为检察机关查办职务犯罪案件不可或缺的组成部分，职务犯罪线索管理是司法活动。由于处在查办职务犯罪案件的初始环节，加上职务犯罪线索一般是尚未确定的信息，在管理中更容易发生司法不公乃至司法腐败问题。一是懈怠职责。比如隐匿线索，瞒案不报，该立案而不立案，压案不查，有罪不究，放纵犯罪。二是滥用职权。比如不应立案而立案，私自办案，假公济私，侵犯人权；或者泄露秘密，使用线索作交易，或者违反管辖规定，搞利益驱动，抢争案源。三是选择性执法。比如讲潜规则，搞法外开恩，办关系案、人情案、金钱案。四是徇私枉法，贪赃枉法，等等。失去监督的权力必然导致腐败。职务犯罪侦查权是检察机关法律监督权的重要组成部分，旨在监督公权力的依法运行。其自身的运行同样需要强化监督制约。而职务犯罪线索管理处在职务犯罪侦查工作中最敏感、最容易发生问题的环节，对其予以从严规制必将强化对职务犯罪侦查权的监督制约，促进依法严格查办职务犯罪案件，提高司法公信力。

　　强化对依法反腐败的深入推进。腐败是公权力运行的异化，职务犯罪是腐败的严重形式。在我国的反腐机制中，将腐败行为依其程度的不同划分为一般违法违纪和职务犯罪，并分别由纪检监察机关和检察机关查处。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”《决定》将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，对于反腐败更加重视党内法规、行政法律法规与刑事法律的有机对接。《决定》对于加强职务犯罪线索管理，强调要“明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件”。落实这一要求必将使纪检监察机关所掌握的职务犯罪线索及时依法归口到检察机关，检察机关所掌握的不涉嫌犯罪的违法违纪线索及时归口到纪检监察机关，进而深入推进依法反腐败的力度。

　　实现路径

　　在线索管理层面，司法实践中的问题突出表现为五个方面：一是线索丢失，即线索因未能集中严格管理或者分流后对查与未查未予跟踪而流失。二是线索休眠，即线索因长时间处于缓查、存查、备查的状态而休眠，乃至丧失时机、失去价值。三是线索浪费，即线索被随意分流或被随意初查或草率决定不予立案而浪费。四是线索侵权，即在初查线索中违法实施对人身和财产的强制措施，或者对根本无价值的线索草率决定立案侦查并实施强制措施，或者公开散布根本不存在的线索信息而导致损害关联人的名誉。五是多头查办，即同一线索被不同的检察机关或者纪检监察机关重复开展调查，交叉碰撞，相互掣肘，浪费资源，降低效果，等等。笔者认为，只有始终坚持以问题为导向，全面构建刚性运行的法律制度，才能有效实现《决定》关于加强职务犯罪线索管理，促进依法严格查办职务犯罪案件，提高司法公信力的目标。

　　牢牢把握三个原则。一是统一规范的原则。管理的目的就是使资源收益最大化。从刑事诉讼规律和查办职务犯罪规律出发，职务犯罪线索管理必须统一规范。其核心是根据职务犯罪线索管理各项活动的特点，归口统一到相关部门，并规范活动相关程序，形成管理流程上的分工负责，各司其职，相互配合，相互制约，环环相扣，井然有序。二是保密高效的原则。保密既涉及对举报人的保护，实践中举报人最担心的是举报泄密危及人身安全，又涉及对线索初查甄别的效果，甚至还关联到立案后的侦查办案工作。高效包括线索管理既有利于对线索的快速查清，又有利于提升线索的成案率。效率是侦查办案的生命线，效率低下意味着可能丧失最佳时机、降低成案率。三是制约监督的原则。通过法定程序规制线索管理活动中各类行为，实现程序制约；通过划分线索管理各环节的职责和明确履行职责的主体，形成纵横两向的监督制约；通过构建比如对决定不立案的审查等专门监督程序实行程序监督；通过引入比如人民监督员等专门的监督主体强化专门监督；通过设计相关司法公开机制强化社会监督，等等。

　　紧紧抓住关键环节。构建职务犯罪线索管理系统的法律运行机制，应以法定管辖制度为前提，把握有关线索管理的要害环节。受理环节应包括归口受理、初步审查、分类登记等职责，统一由检察机关的举报中心履行。值得注意的是，对于有关机关和单位直接移送到检察机关侦查部门的线索、侦查部门及其工作人员自行发现的线索以及检察机关的其他部门及其工作人员所获取的线索都必须及时归口到举报中心。分流环节应包括将线索原始资料分流到有管辖权的办案单位(本院的自侦部门和有关的检察院)、对于需要开展初核才能准确分流的线索进行初核、将分流的线索资料副本和复印件或扫描件归档等职责，统一由举报中心承担。查办环节应包括集体评估、决定初查或缓查或存查、经初查作出立案侦查或不立案的决定、对于决定立案侦查的实施侦查等职责，统一由检察机关的侦查部门履行。信息反馈环节应由侦查部门在法定期限内向举报中心反馈查办情况，侦查部门未予反馈的，举报中心应在法定期限内进行跟踪催办，并要求反馈查办信息；对于署名举报的，统一由举报中心在法定期限内向举报人反馈信息；对于有关机关移送的，也应依法向移送单位反馈信息。专门监督环节中，履行线索受理和分流职责的举报中心对办案单位作出的缓查、存查决定，应审查原因并在法定期限内实行跟踪监督；对办案单位作出的不予立案决定应在法定期限内进行审查，根据审查情况协同侦查监督部门实施立案监督。上级检察院举报中心对下级检察院举报中心受理登记的线索的处理情况进行定期检查分析，实行阶段性监督。《决定》将重点监督检察机关查办职务犯罪的立案等执法活动作为完善人民监督员制度的核心内容。党的十八届三中全会特别强调推进检务公开，广泛实行人民监督员制度，拓展人民群众有序参与司法渠道。在健全加强线索管理的制度中应重视专门监督机制的构建。值得特别注意的是，《决定》在“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”中指出，要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求”。在加强线索管理中，应切实落实这些要求。

　　有效实现纪检监察与刑事司法办案的衔接。由于党员干部涉嫌的违纪违法案件与国家工作人员的职务犯罪案件存在交叉与重叠的情形，实践中，纪检监察机关和检察机关相互持有相关职能的线索，从加强职务犯罪线索管理促进依法严格查办职务犯罪案件出发，应构建严谨的法律衔接机制。一是明确实体办案标准。清晰界分国家工作人员职务犯罪与党员干部违法违纪的实体标准。二是健全纪检监察和刑事办案的衔接程序。应通过法律明确规定，凡涉嫌职务犯罪的线索应由检察机关统一受理，纪检监察机关受理的职务犯罪线索应依法移送检察机关，纪检监察机关在调查违法违纪案件中发现涉嫌职务犯罪的，应立即移送。三是在纪检监察与检察机关之间建立信息平台共享机制。通过强化双方线索的及时交流和相互移送，实现检察机关对职务犯罪线索的及时受理和依法管理。(卢乐云 作者系湖南省人民检察院副检察长)