地方立法权扩大的隐忧

　　立法是国家的重要政治与法律活动，立法法是国家立法权力配置的“小宪法”，2015年修改通过的立法法中，地方立法权的扩大是重要亮点。

　　新立法法将市一级的立法主体范围从原来的省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市，扩展到所有设区的市。目前全国设区的市284个，在立法法修改之前，只有49个设区的市享有地方性法规的立法权，现在设区的市都享有了立法权。设区的市的立法权不仅包括地方人大及其常委会制定地方性法规的权力，还包括地方政府制定政府规章的权力。

　　设区的市获得更多的立法权意味着赋予了地方更多的立法自主权，目的在于激活和调动地方的积极性。但是，地方立法权的扩大存在的隐忧，也值得我们加以重视和思考。

　　地方立法权的扩大化会导致立法的“浪费”。中央与地方之间立法权限的配置存在多种模式，从功能的角度来看，我国地方性立法的功能，一方面是为了细化或者具体化中央立法的相关规定，另一方面是为了适应不同地方的具体需求。从后者来看，地方立法权的扩大具有正面意义，但是从前者来看，地方立法的过多层级可能会导致立法的“浪费”，诸如在地方立法中经常出现的立法重复现象，同样的立法条款从中央的法律到省级的条例，再到较大的市的规定中反复出现，这种立法重复在很大程度上抵消了地方立法在具体化上级法律中回应地方性需求的正面功能。除此之外，当前立法中的“单线”现象严重，中央的某部法律，会在不同层级的地方立法中再次具体化，那么在上级法律已经具有明确具体的操作条款时，依然为了适应“单线”需要而再次立法。在上述情况不改变的情况下，地方立法主体的扩大化会加重这种立法“浪费”。

　　地方立法权的扩大化会加重“选择性”立法。之所以说加重，是因为这种“选择性”立法在地方立法中一直存在。无论是地方人大及其常委会制定地方性法规，还是地方人民政府制定政府规章，都是立法权的具体运行。在立法权无法受到民众意志的约束时，立法主体更愿意制定能够带来收益的条款，诸如收费、罚款等获益条款，并且制定的可操作性和执行性都很强，但是对于需要支出成本的条款，诸如维护河道、环境保护等损益条款，往往会制定得较为笼统和抽象，导致在执行中处于无法实施的状态。尽管有人主张地方立法权的扩大化会给地方戴上紧箍咒，逼迫其走上法治化的轨道，但是这种扩大何尝不会导致上述“选择性”立法的进一步加重，并且有了“名正言顺”的理由。

　　地方立法权的扩大化会导致“法令滋彰”，破坏法制统一。立法主体的增加自然会导致立法数量的增长，但这是否会破坏法制统一，需要看是否存在快速有效的事后审查机制。在我国，这种事后审查机制并不尽如人意，甚至很难适应立法发展的需要。尽管在地方立法中，赋予了省、直辖市和自治区人大常委会对设区的市的地方性法规进行事先性合法审查的权力，但是这种审查并不能完全排查掉违背立法法的情况。在此情况下，现有的事后审查机制难以有效、较快地解决地方性立法中对公民权利的侵害。如果有更多的“不合格”法律出台，那么扩大地方立法权的做法将不会产生正效应，而是给公民戴上不必要的枷锁。

　　地方立法权的扩大的宗旨和初衷并没有错，但任何制度都不是孤立存在的，都需要在一个制度系统中发挥作用，那么就需要为地方立法权的扩大戴上“笼头”，并配上合适的“马鞍”，才能保证地方立法权功能的正常发挥。

　　(作者系吉林大学法学院副教授)