●安全生产法规定的安全生产主体过于集中,忽略了对社会安全生产,尤其是对公共安全负有主要责任的政府部门的责任
●安全生产是一项系统工程,政府部门、企业和社会公众都负有相应的义务,必须从源头上、从政策层面来总体把握
国务院总理温家宝近日主持召开国务院常务会议,讨论通过《安全生产“十二五”规划》。
业内人士普遍认为,此次《安全生产“十二五”规划》的出台和实施,对于我国在“十二五”期间安全生产水平的提高将大有裨益。
同时,在《安全生产“十二五”规划》中也传递出了一系列积极信号。
据了解,在国务院此次会议上,充分肯定了“十一五”时期安全生产工作取得的积极进展和明显成效,重点分析了“十二五”时期面临的严峻形势和挑战:当前我国仍处于工业化、城镇化快速发展进程中生产安全事故易发多发的特殊时期,安全事故总量依然较大,职业病发病率居高不下,部分高危行业产业布局和结构不合理,监管监察及应急救援能力亟待提升,安全生产工作既要解决长期积累的深层次、结构性和区域性问题,又要应对新情况、新挑战,任务十分艰巨和繁重。
“《安全生产‘十二五’规划》采取了综合措施,围绕安全生产展开了系统工程。此外,在‘十二五’规划中考虑到了事前预防的问题。‘十二五’规划中还强调了事后补救,包括责任追究、查处、医疗救援以及保险措施。系统工程,科学对策等提法也都是值得充分肯定的。”中国地质大学安全研究中心教授罗云说。
罗云认为,确保安全生产,从形式上说,有三大对策:首先是工程技术对策。即通过增加安全投入来实现本质安全；其次是教育对策。对特殊岗位的员工进行安全教育,让他们意识到职责是什么,进而在行为规范上约束自己；最后是管理对策。一方面政府部门要进行强制监管,另一方面企业自身要建立一套行之有效的防控制度。从时间上说的对策有:事先预防、事中应急和事后惩戒3种。事先预防最重要,灾难一旦发生,就要求有应急措施；最后是事后惩戒,惩戒也是为了预防。上述这些思路在“十二五”规划中均有所体现。
“《安全生产‘十二五’规划》的出台意义非常重大,具体有以下几点:‘十二五’规划应当‘以人为本’,而不能单纯地讲‘速度’或者是所谓的‘发展’。安全生产是一项系统工程,政府部门、企业和社会公众都负有相应的义务,必须从源头上、从政策层面来总体把握。在发展生产的过程中,注重抓好安全生产,可以有效地保障人民的生命健康和财产安全。抓安全生产是综合平衡,可以保持经济发展速度平稳有序。”中国社会科学院法学所研究员莫纪宏说。
据了解,规划明确了“十二五”时期安全生产的六项主要任务:完善企业安全保障体系、完善政府安全监管和社会监督体系、完善安全科技支撑体系、完善法律法规和政策标准体系、完善应急救援体系、完善宣传教育培训体系。
“从《安全生产‘十二五’规划》提出的任务来看,首先是考虑到了通过技术、科技的手段,来提升企业安全生产的能力。其次就是靠科学管理。但是,管理制度、设施装备再好,最终还是要靠人。”罗云说。
正是由于涉及到人的问题,所以罗云认为,应该加强安全生产文化建设。
“我认为最根本的是要建设安全文化,提高全社会的安全素质,这是保障生产、生活、管理、技术安全的根本因素。人的素质提高了,很多行为自然会改。比如说一个企业经营者安全素质提高了,安全意识能跟上现代社会发展的步伐,他自然会认为应该投入资金改进安全设施,他的行为就能符合现代社会所需要的安全要求。人的素质是安全文化的战略因素。所以有人说这是安全生产的灵魂。虽然现在可以通过改进管理、进行安全培训等手段来改善安全状况,但是最根本的手段是要建设安全文化,要提高人们的安全素质,提高全社会的安全素质。”罗云说。
有专家认为,在这六大主要任务中,完善法律法规和政策标准体系这一任务尤其重要。
莫纪宏认为,就目前安全生产领域的法律法规而言,安全生产法规定的安全生产主体过于集中,忽略了对社会安全生产,尤其是对公共安全负有主要责任的政府部门的责任,没有作出明确界定。安全生产法对企业建立安全生产检查制度、加大安全生产投入以及制定安全生产紧急预案都有明确要求。该法颁布实施后,各个企业的安全生产制度基本上建立起来了。但是,由于该法在制定之初,在针对政府和项目生产运营的安全生产方面考虑不足,导致了后来在这些领域先后发生了一些恶性生产事故。
莫纪宏说,行政部门在保障安全生产中有非常重要的作用。首先是通过严格控制准入条件,将那些不具备安全生产资质的企业或个人排除在可能发生安全隐患的生产行业之外,做到防患于未然；其次是通过监督企业的生产,定期检查企业实施安全生产规定的情况,对企业的安全生产工作保持经常性的监督；再次,对违反安全生产规定的企业采取必要的行政处罚和经济处罚措施,以此来惩戒不重视安全生产的企业或个人。目前政府部门的安全生产监管还存在两大弊端:一是政策不一致,安全生产与赶速度形成两个自相矛盾的工作重心,而有关分管领导又有不同的政策目标,导致安全问题为速度问题让路,引发安全隐患；二是投入不够,许多重大的安全生产设备既没有政策的明文要求,也缺少财政的有效支持,偷工减料的事情无法有效杜绝。从社会监督体系来看,由于相关企业信息带有封闭性,社会舆论无法获得有效信息,故而无法开展有效的监督。
“正确的做法是,应当由政府部门设定安全生产的标准,由政府部门来监管,由政府部门承担制定规范、强化监管、加大保障力度等方面的义务。”莫纪宏说。 (杜晓 杨卉)
