求解特大镇社会服务管理之困 专家称弱化行政概念

　　从8年前的五镇合一，到今天的裂变为两镇一街，增城市新塘镇所走过的路，为特大镇街的社会服务管理带来新的思考。

　　按照计划，广州将在“十二五”期间启动镇街区划调整。新塘的率先而动，吸引了不少关注的目光。“今天在政府饭堂吃饭时，很多人都在讨论新塘的区划调整。”广州北部某特大镇负责人说。

　　有专家表示，针对特大镇的改革需要慎重，不能简单一刀切。“改革的方向和思路需要更加明了，需要配套的政策设计，需要同步推进行政审批改革，增加基层政府的社会服务职能。”

　　居民反应

　　“从今天起不是新塘人”

　　“换牌子是很容易的事，如何定位整合部门职能才是关键。”有专家指出，社会服务资源的下沉、网格化社会服务管理格局的形成，更要看调整后的两镇一街，如何将这一工作真正落到实处。

　　总面积251.51平方公里，下辖71条行政村，16个社区居委会，户籍人口21.5万人，外来人口50多万人……昨日，在新塘镇的官方网站上，新塘概况一栏的相关信息仍然未更新。

　　然而，在这个规模堪比中等城市的珠三角经济强镇，变化已经悄然酝酿。

　　对于生活在这里的人们而言，最明显的变化便是不少人的身份证、居住证上，可能将打上永宁街、仙村镇的烙印。“从今天起，我们就不是新塘人啦。”在微博上，有网友这样说。

　　在仙村镇，镇政府即将挂牌的消息传出，引来大批仙村基岗村村民的围观。这条距离镇政府仅百米之遥的自然村的村民，以后再也不需跑到17公里外的新塘镇办理各项审批事宜。

　　有仙村基岗村村民表示，今年3月，增城市开始构建新塘城区、永宁片区、仙村片区管理架构。“尽管各类行政权力未下放，干部人员也未配备完。但陆续有公务人员驻点办公，走鬼档、违建、非法营业等各种歪风开始得到遏制。”

　　在这次调整中，广为人熟悉的碧桂园凤凰城划归永宁街。划分后，凤凰城人口占了新辖区的近半壁江山。即将挂牌的永宁街道办，就设在凤凰城。

　　“听说前段时间街道办已经开始在招人了。”住在凤凰城、工作在广州市区的“侯鸟族”李先生说。

　　这个未来的永宁人，有忧有喜——忧的是，未来的民政登记、居民就医、就学等问题会不会随着区划调整的影响带来麻烦；喜的是“房价要涨了”。他解释说，凤凰城所在区域由镇变成了街道，说明这里将成为新的城区，今后相关的公共服务配套会逐步完善，向增城城区看齐。

　　记者了解到，仙村镇、永宁街均将在近期挂牌。

　　紧锣密鼓筹备的区划调整，进一步指向的是社会服务管理资源的深度覆盖。

　　今年的增城市政府工作报告对此有着这样的描述：“加快新塘镇行政区划调整，推动服务资源下沉、管理重心下移，确保队伍到位、人员到位、工作到位”。

　　该工作报告称，要“整合配备社会服务管理资源，形成市镇合力服务管理、群众就近受益的网格化社会服务管理格局”。

　　“换牌子是很容易的事，如何定位整合部门职能才是关键。”有专家指出，社会服务资源的下沉、网格化社会服务管理格局的形成，更要看调整后的两镇一街，如何将这一工作真正落到实处。

　　前世今生

　　由合到分的历史

　　并镇虽然减少了区、市一级的管理单元，但增加了镇一级的管理负担。“举个小例子，全镇开一个安全生产工作会议，我们要给40个行政村主任打电话。”

　　按照计划，广州将在“十二五”期间启动镇街区划调整。新塘的率先而动，吸引了不少关注的目光。

　　“今天在政府饭堂吃饭的时候，很多人都在讨论新塘的区划调整。”广州北部某特大镇负责人章正(化名)说。

　　事实上，2004年前后，广州曾掀起“并镇热潮”，如白云区就将辖内的9个镇合并调整为江高、太和、人和、钟落潭等4个中心镇，并保持区划格局至今。

　　章正是当年“并镇热潮”的亲历者。他回忆说，并镇主要有三个原因：

　　——为了实现组团化发展，未合并前，一个大项目的用地往往涉及好几个镇，这给市、区的统筹、协调工作带来不小难度，镇与镇之间的利益纠葛难以处理，合并为一个镇后，原来很多棘手的问题，变成了内部问题，容易得到解决；

　　——省、市当时出台了中心镇的优惠扶植政策，升格为中心镇后，经济相对落后区域可以用足这个政策；

　　——从行政管理效能角度，一级政府只要超过15个行政管理单元，管理难度将大大增强，从当时来看，广州下属区、市往往辖20—30个镇街，区一级行政管理点多、线长、面广。

　　“回过头来看，并镇并未实现其改革目标。”章正表示，从近年区域发展的进程来看，大项目往往由市、区统筹，镇一级话语权有限，可以说并未充分调动镇一级的积极性、主动性。此外，并镇虽然减少了区、市一级的管理单元，但增加了镇一级的管理负担。“举个小例子，全镇开一个安全生产工作会议，我们要给40个行政村主任打电话。”

　　章正认为，当初的中心镇扶持优惠政策，现在已演进为简政强镇政策，不少中心镇属于特大镇，本应享受更多的政策优惠和管理权限，但在实际运作中，广州简政强镇的力度较为有限，远远不如中山、东莞。如中山市环境保护局早已将多项行政执法权下放镇一级，中山市安全生产监督管理局除5万元以上的行政处罚保留外，其他行政处罚全部下放到镇一级。

　　不过，也有基层干部认可并镇的改革成果，“以钟落潭镇为例，空港保税区、健康产业城这些大项目的落定，都是并镇之后搞起来的。”

　　学者观点

　　社会建设的新塘探索

　　新塘面对的是珠三角特大镇(街)的共同烦恼,这些地方原来的政府工作人员编制数按照本地户籍人口的基数来制定，然而数以万计的外来常住人口涌入，使政府难于应付突然膨胀的公共服务需求。

　　“新塘镇一分为三，算是一个独特现象。近年来，我们看到最多的是市一级充实和扩大管辖范围，这主要是重GDP考核的惯性使然。”华南师范大学公共管理学院副院长、教授戴黍说。

　　戴黍说，就新塘镇的个案而言，更多地体现为社会管理与经济发展的相适应，并激活基层自治的活力。“船小好调头，大了就意味着恢复原来的唯GDP惯性，而忽视社会建设。”

　　以服务下沉取代僵硬的粗线条管理，新塘面对的是珠三角特大镇(街)的共同烦恼。这些地方原来的政府工作人员编制数按照本地户籍人口的基数来制定，然而数以万计的外来常住人口涌入，使政府难于应付突然膨胀的公共服务需求。

　　“我们的精力主要耗在社会管理上，劳资纠纷、计生工作、安全检查、综治维稳等等，压得我们透不过气来。”白云区一名不愿具名的基层干部坦言，行政资源配置的不到位尤其加重了这一压力。

　　据了解，以白云区为例，当年并镇后，机关在编行政人员366人减少到264人，新组建江高镇配行政编制67名；太和镇配行政编制64名；人和镇配行政编制58名；钟落潭镇配行政编制75名。

　　但不少特大镇“体型庞大”。钟落潭镇实际管辖人口接近60万，户籍人口占20万人左右，下设37个行政村和5个居委会，辖区面积170平方公里左右，工矿企业超过1700多家。

　　无奈之下，镇一级只有将社会管理压力转嫁给行政村。太和镇永兴村党支部副书记徐国强说，该村拥有户籍居民8000人，外来人口近30000人，工厂企业3000多家，社会管理压力大，配合行政管理事项多，村委会下属的治保队有50多人，计生、房管、城建等条线各有10人左右的队伍，总人数超过100人。

　　上述人士坦言，社会管理疲于应付，更抽不出精力搞社会建设。居民生活要便利，离不开好的文化、交通设施，需要就近提供办证服务及事务咨询。但现实条件是，不少行政村远离中心镇的政务服务中心，公共服务并不到位。此外，公共投入、公共资源同样出现向中心镇周边集中的情形，原来的小型中心镇被空心化，造成了新的发展不均衡。

　　有专家表示，强化对外来人员的关爱与服务势在必行，比如在外来人口聚居区建立服务中心，实行“一站式”管理服务，提供医疗、文化、就业、卫生等全方位服务。但在现行的基层行政管理体制下，如不重新整合配置行政资源，难以达到上述目标。

　　据了解，根据《广州市简政强镇事权改革实施意见》的划分，广州现辖18个特大镇，各镇所属区位、产业、人口等要素各有不同。

　　戴黍认为，针对特大镇的改革需要慎重，不能简单一刀切。“改革的方向和思路需要更加明了，需要配套的政策设计，需要同步推进行政审批改革，增加基层政府的社会服务职能。”

　　纵深追问

　　产业一体化

　　面临挑战

　　“经济强镇的行政区划调整，会否造成区域内部的利益割裂，不利于产业链的整合？”学者王先庆认为，经济强镇拆分后，各个不同的镇街有各自的利益考量，在产业整合上相互之间竞争甚至牵制。

　　新塘镇可以算得上是珠三角专业镇的一个典型镜像：这里被称为“世界牛仔裤之都”，据相关部门统计，全国60%的牛仔服出自新塘，在世界牛仔版图中，这里也能占到1/3。新塘全镇共有牛仔服生产及配套企业4600多家，产值超过200亿元，全镇7万多外来打工者中有60%与牛仔服有关。

　　“一分为三”之后，“大新塘”的绝大多数企业——尤其与牛仔产业相关的企业仍然留在目前的“小新塘”。

　　新塘商会相关负责人向媒体表示，大新塘“一分为三”后，政府人员可以腾出更多的时间精力来服务企业，这对于辖区内的社会管理、外来工服务等是个利好消息。

　　在叫好声背后，新塘仍然绕不开现实的追问：失去大新塘整体支撑的仙村会不会因此落后？在区域经济逐步一体化的情况下，行政分割是否会成为区域经济的绊脚石？……

　　广东商学院流通经济研究所所长王先庆有这样的担忧：“经济强镇的行政区划调整，会否造成区域内部的利益割裂，不利于产业链的整合？”他认为，经济强镇拆分后，各个不同的镇街有各自的利益考量，在产业整合上相互之间竞争甚至牵制。

　　他建议，要做好产业的规划引导，减少体制“内讧”。

　　有专家提出，应该尽量弱化行政概念，建立相同区域内政府职能协调机制，尤其是区域内产业发展如何错位，区域内规划怎么统一。

　　在东莞，片区一体化发展的思路逐渐浮出水面。“同类型区域经济一体化”正在包括道滘、石碣、高埗、中堂、麻涌、望牛敦、洪梅等镇的水乡片起步。

　　“分镇之后，对市、区一级统筹大项目的能力提出了更高的要求。”章正说。

　　在他看来，现有的土地资源、劳动力成本、国内外市场走势，与八年前相比已出现颠覆性变化，行政主体纵向与横向的利益博弈更加复杂。“这可以说是分镇之后的最大的挑战。”郑佳欣 黄伟