马怀德：尽快修改法律谨防改革后“违法行政”

　　3月14日，十二届全国人大一次会议通过并批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，新一轮国务院机构改革即将启动，届时，国务院组成部门将减少至25个。

　　根据国务院机构改革和职能转变方案，改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

　　这次改革有哪些特别之处？改革如何能落到实处？又会以怎样的方式影响到我们的社会和生活？《法制日报》记者为此采访了中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授马怀德。

　　行政体制改革有新提法

　　去掉“管理”二字意义深远

　　《法制日报》:改革开放以来，中国已经历了六次机构改革，与前六次相比，这第七次改革有哪些特别之处？

　　马怀德:这次改革有如下几个特点:第一，突出了转变政府职能要求，不仅方案名称凸显了职能转变要求，而且方案内容反复重申了机构改革和政府职能转变的“表与里”关系。

　　第二，以往改革都叫“行政管理体制改革”，其背后所体现的正是传统的行政思维，即政府存在的意义主要在管理上，改来改去无非都是关于“政府怎么管”、“分头管还是统一管”的问题。而这次却没有一如往常地强调“管理”。而没有了“管理”的“行政体制改革”，侧重于行政机关职能权限和履行职能的方式等，在淡化管理色彩的同时，也突出了政府的服务与监管职能。

　　第三，尽管这次改革也是在推进大部门制，但与以前基本将重点放在精简机构和人员编制上所不同的是，此次重在减少部门间职能交叉和冲突，防止“多头管理”等问题，提高管理和服务的效率，给行政相对人带来便利。

　　第四，这次改革积极回应了社会的关切，反映了民意。可以看到，改革所涉及的领域都关系到老百姓切身利益。以组建国家食品药品监督管理总局为例，与近些年相关事故频频发生，及其所暴露出的政府职能部门在食品药品安全上的职权不明，管理衔接不够，监管缺位、错位或越位等问题有着密切关系。

　　还有对某些机构长期存在的职能分散问题的反思。例如，这次改革所涉及的传媒管理职能，过去被分给国家广播电影电视总局和国家新闻出版总署，造成职能分散，多头管理，在实践中产生很多问题。可以说，这次改革是以问题为导向的改革。再如，铁道部的改革，也是为了解决长期以来政企不分，监管职能无法有效履行及容易产生腐败的问题。这几年铁道系统发生的腐败案件，与原来的管理体制密不可分。

　　职能转变应朝四个方向

　　充分信任市场社会力量

　　《法制日报》:有舆论认为，上一轮大部制改革也留下了一些遗憾，主要是合并后的部门职能并未有机整合，内部运转不协调，职能未彻底转变。所以，如何让这次转变真正落到实处，成为社会普遍关注的重心。您怎么看这个问题？

　　马怀德:十八大报告和本次改革方案中都强调“简政放权”，要想实现有效的机构改革，真正转变职能，首先必须坚持这个大原则和大方向。

　　具体而言，有效转变职能，必须要认真思考职能“向哪里转”的问题。第一，要向社会转，即某些政府职能要交由社会管理组织和相关企业等。目前我们政府机关行使的许多职能是在计划经济时代形成的，当时，社会组织尚未发育或发育不完全，因此当时这样做是必要的。但是如今社会组织正在走向成熟，其自我服务和自我约束的能力大大增强，政府应适时将某些职能转给发育成熟的社会组织等。去年年底全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批，其中就将某些行政许可转给了社会中介组织去履行。

　　第二，要向市场转。有些政府职能的功能主要在于资源配置，而这也是计划经济时代遗留的产物，随着近年来我国市场化水平的快速提高，由市场来配置资源被证明更为有利——既减少了政府管理的负担，也激发了市场主体参与竞争的积极性。但政府职能向市场转，也是阻力最大的，因为所要转变的这些职能在过去正是政府的核心权力，政府自然不愿意轻易放手。

　　第三，要向公民个人转。对于本属公民个人自主权范围内的事情，政府应放权给个人。例如，过去个人参与商业演出、企业生产骨灰盒都要获得许可，而这些都是本该由公民个人自主决定的事项。过去，我们在认识上存在一种误区，即总是担心如果政府不管，社会就会失控，故而不肯放权。这种观念亟待改变。

　　第四，要向下级转。目前权力过度集中在中央层面，一个部委的一个司或一个处可能完全掌握了全国所有该领域的资源，这样一方面容易滋生腐败，另一方面也不利于调动地方积极性。因此，这次机构改革也强调了下放权力、减少投资类审批等。

　　至于如何将改革落到实处，实现真正意义上的职能转变，我认为在改革的勇气和决心。国务院组成部门要带头执行改革方案，落实职能转变的要求，舍得放弃部门“核心利益和权力”。要充分信任市场和社会的力量，改变“全能政府”、“凡事离不开政府”的陈旧观念，切实推进体制改革。此外，还要加快职能整合调整的规范化进程，制定修改相关组织法、编制法和程序法，用法治的方式推进和保障改革。

　　法治引领可防违法行政

　　机构改革须与修法同步

　　《法制日报》:实施机构改革和职能转变方案，是否需要修改相关法律？从哪些方面进行修改？

　　马怀德:法治和机构改革与职能转变密切相关，机构改革需要法治引领，机构改革的成果也需要法律来巩固和保障。首先，应当修改相关部门法，促进职能转变。职能是法律上的“权限”、“责任”和“义务”。将行政审批等权力下放给社会、市场、公民及下级，法律必须作出相应调整，以保证法律规定和现实操作的一致性。之前所提到的去年年底全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批，就是因职能转变“修法”的典型例证。

　　其次，修改相关法律，巩固机构改革成果。以组建国家食品药品监督管理总局为例，过去的分段管理和多头管理将要变成统一管理，食品安全法等必然要作出相应修改，将这一新的改革成果形成固定的制度。

　　因此，我们要加快相应的修法进程，强调机构改革与修改法律的同步性，要避免二者脱节，更要警惕在法律没有修改的情况下，改革后新的机构无法可依导致违法行政的问题。

　　最后，应当加快制定完善的行政组织和编制法体系。尽管我们有国务院组织法和机构编制条例，但因制定时间较早，内容过于原则抽象，缺乏具体可操作性等原因，已经不能适应现在的改革要求。目前亟需完善组织编制法律体系，加快制定行政组织和编制法，制定各个部门的组织法。如果制定法律的条件还不够成熟，至少也应该尽快制定各个部门的组织编制通则。

　　砍掉权力才能釜底抽薪

　　法律约束避免机构膨胀

　　《法制日报》:人们对我国的机构改革和职能转变方案都寄予厚望。但同时也担心走不出机构改革“帕金森定律”的怪圈，即“精减撤并”过后一个时期再做加减法。人们会惊讶地发现，机构更加臃肿了，人浮于事也更为严重。对此您怎么看？

　　马怀德:就机构改革的“帕金森定律”而言，以往的改革的确有此通病，精简膨胀再精简再膨胀，已经成为体制改革的疑难杂症。究其原因，主要还是在于没有将改革的方向切换到政府职能的转变与权力消减上。政府必须要有很大的勇气“自己割自己的肉”，实现利益格局的突破，“砍掉”不符合市场经济要求和现代法治要求的各种权力，这样自然也就无需数量庞大的公务人员和臃肿的行政机构，可谓是釜底抽薪的做法。仍然需要强调的是法治保障，有了相关法律约束，要想再增加机构和人员，就有了难以逾越的法律障碍。(记者 张维)