各地政策不同 流动人口难领独生子女奖励费

3月17日下午，刚刚挂牌的国家卫生与计划生育委员会院内。

　　实习生 卢义杰摄

　　3月18日上午，北京市知春路14号大院内，前一天下午还在办公大楼前挂着的“国家人口与计划生育委员会”的牌子已经被摘下。

　　根据《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院将组建国家卫生和计划生育委员会，不再保留卫生部、人口计生委。

　　中央编办负责人近日就国务院机构改革和职能转变回答媒体提问时，就“组建国家卫生和计划生育委员会有哪些考虑”这一问题表示：改革后，地方各级政府需要继续加强计划生育管理和服务工作，“严格执行各项计划生育政策，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位”。

　　在北京工作的福建籍青年阿杰对新组建的国家卫生和计划生育委员会有自己的期待：希望流动人口能真正享受到国家实施的对计划生育的奖励措施。他几经周折，在今年春节前刚办好《独生子女父母光荣证》(以下简称“独生子女证”)。

　　领了独生子女证，却兑现不了奖励

　　阿杰和妻子小万都在北京工作，但两人的户口分别落在福建闽清和江苏金坛，儿子乐乐落户福建。虽然一家三口已在北京生活多年，但北京、福建和江苏三地的人口计生委曾分别依据本省(市)规定，拒绝为阿杰夫妇办理独生子女证。本报今年1月连续报道此事后，福建省人口计生委承诺协调阿杰的办证事宜。(详见本报1月16日《流动人员办独生子女证遭遇政策冲突》、1月23日《办理独生子女证 各自为政互相打架》)

　　2月4日上午，中国青年报记者跟随阿杰和小万夫妇前往阿杰户籍所在地的镇计划生育服务所办理独生子女证。但让阿杰夫妇没有想到的是，当工作人员得知小万是城镇户籍之后，马上收回了即将当场发放的1000元独生子女领证奖励费。

　　“你是农村户口，但你老婆是城市户口，根据我们福建省的规定，应该由单位发放。”工作人员告诉阿杰。

　　原来，《福建省人口与计划生育条例》第37条规定，机关、企业事业单位工作人员的奖励费，由夫妻所在单位各发一半；双方均属非机关、企业事业单位工作人员的，奖励费从人口与计划生育奖励专项经费中支付。

　　于是，阿杰夫妇只好在春节后带着独生子女证回北京找单位领取。但阿杰所在单位负责发放计划生育奖励的工作人员告诉他：你的这笔奖励不在这儿领。

　　工作人员的判断有法可依：《北京市流动人口计划生育规定》关于“奖励”的部分仅提及：“为本市外出成年流动人口办理《婚育证明》，落实计划生育奖励政策”。这一2006年实施的规定未将外地来京流动人口的独生子女奖励包括在内。

　　戏剧性的是，这名工作人员也没法领取自己的那份独生子女奖励。她笑着对阿杰说，她是吉林户籍，丈夫是北京户籍，所以，每月独生子女父母奖励费只能领到丈夫的那部分。“如果你知道在哪里能领，也请告诉我一声。”

　　关于流动人口独生子女奖励“兑现难”的现象，早在2004年即有媒体报道过。记者了解到，同样是流动人口，省内流动、跨省流动的情况仍有不同。户籍在福建的何女士告诉记者，她的丈夫是外省户籍，夫妇俩在福建上班，“但是，我们每个月都能在工作单位领到独生子女费。”

　　“既然是奖励，就大大方方地发嘛。为了每个月几元钱，搞得别别扭扭的，让人有点怀疑奖励的‘诚意’。”在阿杰看来，这种领取独生子女奖励的“差别待遇”不太合理——为什么城镇户籍一个样、农村户籍一个样？省内流动一个样，跨省流动又一个样？

　　事实上，独生子女证背后的奖励并非1000元这么简单。北京、福建、江苏等多省人口计生法规均明确，持有独生子女证可在退休、经营、子女教育等情形享受一系列优惠。此间涉及的部门不止人口计生一家，所需财政支出也不止一次。

　　流动人口的独生子女父母奖励经费该如何出

　　阿杰希望领取的独生子女奖励，其经费究竟是怎么来的呢？

　　按照福建省财政厅、福建省人口计生委2012年发布的《关于完善人口和计划生育投入保障机制的意见》，“计划生育法定奖励的独生子女领证、自愿放弃再生育、二女绝育奖励费”的构成是，“按省财政、市、县15%、15%、70%的比例进行分担。”

　　这意味着，县级财政成为这笔奖励经费的主要来源。

　　记者查阅29个省(区、市)的人口计生法规发现，这种“分级负担”的方式在多省有所体现，但各级比例略有不同。部分省份还作出了区分性规定，比如，某自治区对计划生育工作先进县的奖励金，其自治区、市、县财政负担比例是5：2：3，而计生工作薄弱县为3：3：4。

　　四川省的一名人口计生干部曾撰文披露，该省某地级市2006年应由计划生育奖励扶助经费支付的领证独生子女共36.7万余人，年需奖励扶助经费约2202万元，其中省负担183.5万元，市级负担367万元，县级负担1651.5万元。“也就是说，最终还是要依靠县级财政来兑现大部分的独生子女父母奖励费。这对西部经济不发达的市、县来说，确实是非常沉重的负担。”

　　关于工作经费，一些省份的规定还提出“鼓励社会团体、企业事业组织和个人为人口与计划生育事业提供捐助”。

　　“其实，流动人口奖励经费支出中不包括独生子女父母奖励经费。”北京市的一位计生干部告诉中国青年报记者，该经费包括的是流动人口在现居住地的计生技术服务费用等，“因为按规定，独生子女费应回户籍地领取。”

　　她告诉记者，她所在的区2012年流动人口奖励经费支出达100余万元，每年12月申报下一年度预算，其依据是前三年奖励经费支出的平均增长情况。预算通过后将陆续分次拨发。

　　她强调，这笔预算并不是根据具体人数来申报的。一方面的原因是，流动人口流动性较强，难以估计具体数量“下一秒有多少”。因此，预算依增长幅度制定有一定的科学性。

　　“对于管理者而言，不是舍不得给这笔奖励，而是希望发放到的每一个人都是应该享受到奖励的人。”这位计生干部坦言，与此同时，各地经济因素也影响着计生服务的质量。

　　“三本账”支付模式难保障流动人口的奖励经费

　　事实上，上述从人口计生部门发放的独生子女奖励经费，只占奖励经费的一部分。在多数省份的规定中，机关、事业单位工作人员奖励费分别从相关行政、事业单位经费中列支，企业职工由企业负担。除此之外的情形，这笔钱才由计生奖励专项经费支出。

　　“分类保障”的支付方式，无意间让人户分离的阿杰夫妇“躺着中枪”——在户籍地，他们因在省外有工作而没法领奖励；在现居住地，法规要求流动人口回户籍地领钱。

　　记者发现，这种“三轨制”的保障格局至少存在30年了。

　　华中师范大学社会学系教授江立华曾梳理1949年以来的计划生育奖励制度。在他的研究中，这项制度经历了器物支持、物质激励及福利保障等阶段。

　　其中，器物支持指减免计生手术的相关费用，福利保障则是通过教育、经营、保险等一系列优惠，引导公民响应计生政策。

　　“为了适应新形势和新体制发展的需要，以器物支持为核心的奖励制度，逐渐演变为以经济刺激为中心的人口规模控制奖励措施。”江立华撰文称，物质激励集中出现于上世纪八九十年代，正处于奖励制度的发展阶段。

　　“关于奖励经费来源，根据我国目前的经济状况，可实行以下办法：……”1982年9月，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》结合当时经济形势，设计了一套独生子女奖励的保障模式。

　　与现今“分类保障”的规定类似，该模式保障对象分为国营和城镇集体企业、机关和学校等行政事业单位、城镇待业人员三类，前两者的奖励经费由本单位承担，最后一项则从政府计划生育事业费中开支。

　　上海市社会科学院人口与发展研究所教授周海旺告诉记者，现今人口流动的形势发生了明显变化。与此同时，我国经济总体形势也有较大改善。

　　机关事业单位、企业、村民或无业者的独生子女奖励经费，依然在“三本账”上；而流动人口的奖励经费保障在“三本账”之间的角色略显尴尬。

　　在2004年全国人口与计划生育工作会议上，时任国家人口与计划生育委员会主任张维庆承认，79%的流动人口需要自己负担计划生育手术费，54%的流动人口计划生育家庭还拿不到独生子女奖励费。

　　“流动人口难以享受法律规定的计划生育基本服务和相关的奖励优惠政策。”张维庆说，流入地政府没有把流动人口的计划生育管理和服务经费纳入本地财政预算，致使流入育龄人口享受不到免费的计划生育基本技术服务和有关优惠政策。

　　周海旺发现，一些企业甚至根本不愿意负责本地户籍人员的独生子女费。“我们建议，这种情况也由财政统一解决，而不由企业解决。这样有利于保证独生子女父母的利益。”

　　政府答应给的奖励应当兑现

　　“如果人口形势发生了变化，法律却没有相应跟上，法与社会就可能会产生一定的脱节。”西北政法大学行政法学院副教授褚宸舸说，这时应该立新法或对现行法律进行修改、废止。

　　褚宸舸认为，流动人口领取独生子女父母奖励经费是一个社会问题。目前计划生育政策为省一级统筹，尚未全国统一，因此公民在本省各地市之间流动，奖励经费可以在省内“走”。但是，由于各省之间缺乏统筹，这笔经费一出省就没人负责，形成“两不管”甚至“三不管”的地带。

　　但他同时表示，这一问题并非仅通过修改法律就能解决。“法律的实施必须通过国家机关的权力行为，依靠行政法规、政府规章、地方性法规等一系列规范性文件，一层一层地落实。”褚宸舸说。

　　在阿杰看来，对独生子女父母奖励经费的落实应该对流动人口的特殊情形加以细化。“从技术上来说，人口计生部门应该提高信息化程度，与公安、民政等部门联网，利用网络调用个人信息。”他认为，如果能通过电子化平台办公，没有必要再让流动人员为了开个证明来回折腾，负担不必要的时间、经济成本。

　　褚宸舸建议设立财政的转移支付制度。在他的设想中，可由级别较高的卫生与人口计划生育部门牵头，各省账下有一定金额，不管公民走到哪，均由现居住地账户兑现奖励。比如，福建人到北京，即由北京兑现奖励，之后就是福建与北京之间的内部走账问题。

　　“政府答应给的奖励应当兑现。政府要带头讲诚信，既然在法律、法规中承诺了，就相当于政府和公民签了一个契约，就要给老百姓履行；如果违法不作为，也应当承担行政责任。”褚宸舸强调。

　　值得关注的是，今年全国两会期间，全国人大代表、国家人口计生委科学技术研究所所长马旭也公开表示，北京将调高独生子女的补助费用。这句话的背景是，自上世纪80年代以来北京的独生子女费一直是每月5元，不过，当年的5元约占月工资的10%。

　　“今年的政府工作报告首次提到要逐渐完善相应的人口政策，独生子女补助也是人口政策的一部分。”马旭接受媒体采访时表达的这番话，或许会让公众对计划生育政策的不断完善有了新的期待。

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