京华时报：从效率入手提高公共文化服务水平

漫画张建辉

　　中国社会科学院哲学研究所美学室副主任、研究员 章建刚

　　公共服务、公共部门、公共媒体、公共需求、公共领域、公共事务等词语，越来越多地进入我们的生活。那么，什么是公共服务，基本的公共文化服务包括哪些内容，哪些是政府应该提供的公共文化服务？公共服务和市场又将如何互动，提高效率？当作为“车之两轮”的文化市场与公共文化服务相互配合、相互支持时，文化才能比较好地发展，而主动提供公共文化服务无疑是一个富裕、民主、文明、和谐的社会和国家的重要标志。

　　什么是公共服务

　　公共服务包括两个重要方面：一是提供公共品；二是提供公共政策

　　什么是公共服务？举两个简单的例子。第一个，大家买私家车，但路不是私家的，不可能为了自己的车专门去修路，路就是公共产品。现在一些城市交通拥堵，采取限行限购，都说明一个问题，私人品和公共品之间不匹配，公共产品供应严重不足，私人产品不断增加，最后产生矛盾。再比如球赛，比赛有双方球员，有裁判。裁判是第三方，要秉公执法，他所做的就是一种公共服务。

　　这两个例子说明了公共服务的两个重要方面：一是提供公共品来满足公共需求；二是提供公共政策，对市场实行监管，在不同的私人之间维持公正。这就是公共服务的最基本含义。

　　公共服务的含义比较广泛，大致是指特定社会的公共部门以共同体的名义依靠公共财政，根据约定程序向社会所有成员或特定群体普遍提供公共产品和服务的职责和行动。这里说的公共部门首先是指政府，从发展趋势上讲，也包括一些非政府组织或者私人机构。政府提供的公共服务首先是政策服务和行政服务，这也是一种公共产品，而公共产品既包括纯公共品，也包括准公共品。

　　可以简单描述这样一个过程：所有公民都有某些共同的需求，可是由一个人或者少数人解决不了、满足不了这些需求，就要通过在公共场合的协商找到一致的解决方案，这些方案最终需要公众集资去实现，去分担成本，因此要委托一个公共部门来执行这些方案。由于公共部门也是由一些个人或一些私人组成的，就可能出现决策上的失误、执行上的失误甚至徇私舞弊，这就需要有相应的监督机制负责核查、监督。现代社会大概就是按照这种理念进行设计的，公共服务和现代社会本身的构建直接相关。

　　在公共领域的构建过程中，文化得以发展起来。各种各样的文学艺术作品什么时候最兴盛？一定是在一个公共表达比较充分的时期。当然，文化是不同的声音，会有很多不同的意见甚至是对立的意见，但文化好就好在经过不断争论、讨论之后会越来越明白，最后形成的那一套伦理观、价值观会越来越有普遍性。这也是我们现在为什么一定要发展文化的原因。

　　什么是公共文化服务

　　公共服务受预算制约，只有纯公共品或准公共品才是公共服务提供的恰当对象

　　公共文化服务，是指涉及文化内容的公共服务。

　　现在社会要提供的公共服务内容很多，各国的公务员队伍都很大。那么，和文化相关的公共服务应该包括什么？现在政府提供了很多公共文化服务，但有时候被人说成是政府越位，有时候说缺位，有时候说错位。这个“位”到底在哪儿？

　　公共服务受预算制约，只有纯公共品或准公共品才是公共服务提供的恰当对象。在经济学上，纯公共品是指那些不能进行竞争性和排他性消费的产品，以及具有自然垄断特征的产品，比如国防、卫生防疫系统、环境保护等。任何社会都需要通过公共部门、通过税收的办法把资金筹集起来，营建一些所有公民都可以平等使用的体系，这就是所谓的公共服务体系。

　　必须是公共品，才应该由政府提供，其他的可能就不需要政府提供。比如，买书、看电影、听音乐会，这些产品都是私人品，政府用不着提供这种东西。

　　除了纯公共品，还有准公共品。比如，社会保障性的公共服务，向弱势群体提供的各种救济，这些产品本身是商品，大多数人是自己买，但有一部分人生活困难，社会作为一个整体不能容忍这种现象的存在，因此要用公共的办法向他们提供救济，这类产品就叫准公共品。

　　公共品的边界不是固定不变的，就像高速公路，以前修路不修围墙，谁都可以用，它只能是公共品。现在修高速公路，是封闭的，因此私人机构也有积极性来建造高速公路。是否允许私人参与，是从私人的经营对整个社会是否有利的角度考虑决定的。

　　哪些是政府应该提供的公共文化服务

　　涉及公民基本公共文化消费权利的三个层面，需要由政府保障

　　1.建设公共文化设施

　　第一类公共文化服务是重要的公共文化设施。这些设施具有一定的天然垄断性，国家以公共投入的方式予以系统建设，普遍均衡地提供给所有公民。公民作为纳税人有权享用各种公共文化设施及其服务，不管是免费的还是低收费的。这个层面的公共文化服务不仅包含物质性的公共文化设施，比如电信传输线路，也包括具体的公共文化内容服务。

　　在美国，像图书馆这一类的公共设施做得非常好。美国的图书馆覆盖面比较广，哈佛大学想扩大校区，但周边的居民会不高兴，因为会把房价、物价等水平拉高。为此，政府专门通过法案不许哈佛大学扩张。哈佛大学就想用一些特殊方法扩张，偷偷让人在查尔斯河另一面买了一块地，媒体曝光后，政府对它的处罚方式是让哈佛大学为一个比较偏远的社区建一个图书馆。可见，美国很重视公共文化服务体系建设。美国的图书馆还有很多服务内容，经常会组织读书班，举办各式各样的活动。在这方面，我国的图书馆做得还不够。

　　这是公共文化服务的第一个层面，要提供公共文化基础设施，这是一种普遍服务，是为了提高公民的素质，对所有公民都是同等的，是开放的。

　　2.扶助特殊弱势群体

　　第二类公共文化服务是那些对各种特殊群体，尤其是弱势群体的扶助。任何社会都存在各类特殊群体，比如我国西部地区、农村、农民工、残疾人等群体。有时某个人处于弱势，不见得是他自己的原因造成的。比如，有农民原本在家种地，但城市扩张把土地征用了，他们成为失地农民。这时就需要公共服务维护社会公正，不能让他们无家可归，在文化上也不能让他们变得无人照管。

　　这样的公共文化服务大概有三个类型。首先是各种实用的公共信息。比如，有人要出去打工，就要告诉他什么地方有用工需求。其次是培训生活技能。原有的技能不管用了，需要让他学会一个新的技能找到新的工作。最后是解决休息、娱乐的需求，解决身份、待遇的问题，如果没有这些，他们永远跟城市之间有一种隔膜。

　　在浙江，外来务工人员都被叫做新浙江人。浙江很多地方，给农民工发图书证，组织农民工参与当地的越剧团活动，这能很好地照顾到他们的利益，使他们更容易融入社会，使社会更和谐。

　　3.支持资助文化原创

　　第三类公共文化服务是对文化原创要支持、资助。文化原创包括文学、艺术、哲学、科学等，事关人类发展，也事关国家声誉，以及文化认同和文化多样性的丰饶度。

　　讲到文化的发展，核心价值体系的构建很重要。在高速发展过程中，人们判断事物的价值标准会发生变化，需要重估，现代社会的文化发展要解决这个问题。在快速发展期，人们的世界观也会发生变化。世界观不像哲学教材里说的“世界是物质的”之类，那太遥远了，它是我们身边眼睛可以看到、耳朵可以听到的事情。这些事情天天都在变，人们会有新认识，这时就要由文化的发展来解决这个问题。

　　同时，我们的发展是在全球化背景下进行的。世界看着中国的增长会有很多猜忌。如何让大家对我们的发展不再那么恐惧？这也需要文化。中国人要向世界说明，中国如果发展了，所追求的国际秩序是什么样的，其他国家的权利是什么样的。我们必须有一种价值观说给人家听，还要做给人家看，人家才会相信我们，否则我们周边会有很多问题。

　　所以，从国内、国际两方面看，中国的文化发展都非常迫切，而且需要在价值观方面做出创新。

　　归纳起来，这三个层面的公共文化需求都是公民基本的公共文化消费权利，一些给弱势群体或给原创群体提供的公共服务不仅使该群体受益，其他公民也能间接受益。弱势群体的工作做好了，社会会更安定，所有居民都会享受这种安宁。艺术原创做好了，文化产业的资源丰厚了，我们的经济能够发展，也是全民都受益。

　　如何打造服务体系

　　最关键的是程序民主化问题，也就是预算怎么形成、怎么执行、怎么监督等问题

　　针对现有的公共文化服务，怎样才能做得更好呢？

　　一些公共品是私人企业没有积极性提供的，而老百姓又有需求，政府就要承担。但是，政府也会失灵，会有很多问题，比如效率不高，可能出现腐败等。在这种情况下，需要政府的公共服务不是越多越好，而是要恰当。

　　公共服务和市场能够保持一种良性互动关系有几个原则。

　　第一个原则是要能够把住公共服务介入的关口。就像有专家说的：社会自己能办的事儿，政府不要插手；市场能解决的问题，政府也不要插手；民间的力量能做的事儿，政府要靠后；最后没有人做的，政府才出手。

　　第二个原则是要能够把公共文化产品的生产环节和提供环节区分开来，政府直接举办的、由公共财政供养的一线公共文化部门要尽可能少。比如古典音乐，它的市场非常小，在国际上也是这样，即便是西方人，也不能完全靠市场来维持演出，因此政府要补贴，但补贴有很多种做法。比如伦敦爱乐乐团，政府补贴与演出场次挂钩，演一场补一点，这使剧团本身有积极性去开拓市场。要引进市场机制，尽可能把一些对市场来说是外部性的因素变成一种内部性因素，将供需尽可能联系在一起，不断提高公共服务的效率。

　　公共文化服务体系的打造任重道远，最关键的是程序民主化问题，也就是预算怎么形成、怎么执行、怎么监督等问题。就目前来讲，公共文化服务有一点是值得去推动的，现在公共服务最大的问题是效率不高，能不能从提高效率入手，政府每做一项服务，我们都统计它的效率，检查它的绩效。比如，100块钱投下来，到了产品那儿，中间耗损多少，要做评估。这个产品老百姓用了以后评价怎样，也要评估。如果效率提高到老百姓都满意的时候，民主程序就完成了。如果能够从效率入手，一点一点去做，就能把事情慢慢做好，这种渐进的改革方式是更可取的。

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