学者称行政审批改革是利益各方博弈的过程

　　行政审批是政府干预经济和社会发展的一种手段，涉及多方利益，因此行政审批改革的过程是利益各方的博弈过程。本文尝试围绕行政审批机构简要分析此类博弈关系与博弈行为。

　　行政审批机构与立法机关之间的博弈

　　从理想法治政府状态来看，审批机构应该完全受制于立法机关，因为法治政府要求行政审批机构的创建、行政审批权限的设定、行政审批事项的界定均需由法律明确规定。但事实并非如此。一是因为现代社会极其复杂，除了极其重要的事项外，立法机关难以一一明确行政审批的主体、权限和事项，只好笼统地授权给政府；二是因为现代社会快速发展，立法机关的立法活动难以赶上这种快速的变化，而这些新生事物有时又必须得到及时的有效管理，也就是说，立法可以跟不上时代的变化，但行政却必须跟得上这种变化。这两个外在的理由加上权力自动扩张机制以及“强行政、弱立法”的现状这两个内在原因，共同为行政审批机构创造巨大的活动空间，二者之间博弈关系由此形成。当我们思考行政审批改革时，必须从理想状态回到现实状态。在此现实状态中，立法机关的有心无力或者无心无力往往会使得行政审批机构在二者的博弈过程中占据上风。此时的行政审批机构往往犹如脱缰野马般地自由奔驰。

　　行政审批机构与政府本身之间的博弈

　　在中国，行政审批机构隶属于政府，受政府节制，从道理上讲，二者应该是一条心，同舟共济。然而，道理归道理，现实归现实，现实中的二者很难一条心。政府本身(政府首脑是其代表)基于经济和社会发展的压力，也知晓自由经济和自由社会因其生发出的巨大活力而自动提高生产效率从而实现政府的经济和社会发展目标的道理，因此政府本身自然会有减少行政审批事项或转变行政审批方式的动力。但行政审批机构则不然，它们在这个方面不像政府本身那么有动力，它们更多关心的是自己的权力大小和预算多少，而行政审批改革在多数情况下都会削减其权力和预算，于是抵制行政审批改革就是必然的事情了，二者之间的博弈关系由此形成。虽然行政审批机构受政府节制，但科层制的命令——服从机制在此博弈过程中作用不强，一则因为政府首脑与行政机构首长之间的相互依赖关系，二则因为行政审批事项具有专业性(有时政府首脑不大懂)，因此博弈过程实质上就成为行政审批机构与政府“讨价还价”的过程，讨价还价的结果取决于政府的改革决心和力度以及行政审批机构讨价还价的能力。

　　行政审批机构与其他行政监管机构之间的博弈

　　行政监管是政府的重要职能之一。它包括诸多环节，大体上可以分为事前监管环节、事中监管环节和事后监管环节。行政审批是事前监管环节之一。在中国，行政监管机构的设置往往是“铁路警察各管一段”。也就是说，行政审批机关可能只是负责审批(事前监管)，而不负责对已批准事情的后续生产过程的监管(事中监管)，也不负责对已批准事情的后续产品质量的监管(事后监管)。而在这些监管环节中，行政审批环节的权限最大，责任最轻，致使各个行政机构对行政审批权都会伸手去要，挣来抢去，而对后续行政监管任务都会缩手不管，推来档去，二者之间的博弈关系由此形成。此种博弈关系，既会形成于政府部门之间，也会形成于部门内设机构之间，并且不同于前述两类博弈关系，因为前述博弈关系要么具有监督与被监督关系(立法机关监督行政审批机构)，要么具有节制与被节制关系(政府节制行政审批机构)，皆非平行主体之间的关系，而此类博弈关系则属于两个平行主体之间的关系，它们之间的博弈行为更加公开和明显。博弈行为在行政审批方面表现为公开争夺行政审批权，而在其他监管环节方面则表现为推诿扯皮或相互指责。此种博弈行为极有可能导致行政监管链条出现缝隙，甚至出现断裂，由此影响行政效率，从而影响经济和社会的良性发展。另外，在多头审批事项中，在这些行政审批机构之间存在着类似的博弈过程，也有类似的博弈结果。

　　行政审批机构与利益集团之间的博弈

　　行政审批是对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行审查和批准的管理行为。选择决定权是行政审批的最大特点，也就是说，即使通过审查，申请人符合规定条件，也可以不批准。因此，现实的申请者或潜在的申请者为了在行政审批中获得最大利益，有可能结为同盟，形成利益集团，共同影响或对付行政审批机构，二者之间的博弈关系由此形成。此种博弈关系发生在政府与其外部力量之间，不同于前述三种发生在政府体系内部的博弈关系。此种博弈关系中的博弈行为主要表现在两个方面：一是在行政审批事项的设立或减少方面展开博弈。行政审批机构在行政权力自行扩张和行政机构自身利益的驱动下会倾向于享有更多行政审批权而非更少行政审批权，它们可以通过自己做主或者通过说服政府和立法机关努力做到这一点；而利益集团在自由经济思想和自由社会思想的支配下则倾向于支持取消行政审批权或减少行政审批事项，它们可以通过动员社会力量进行呼吁或者通过说服政府首脑和立法机关努力做到这一点。二是在实施行政审批方面展开博弈。在行政审批事项确定的情况下，行政审批机构因握有审批权而在此种博弈关系中占据主导地位，利益集团更多的是寻求如何“俘获”行政审批机构，让行政审批机构成为其“俘虏”，为其服务。行政审批改革中的博弈行为更多表现为第一种情况。

　　行政审批机构还存在着其他博弈关系，如各级政府行政审批机构之间的内部博弈关系以及行政审批机构与行政相对方个体之间的外部博弈关系等，但此处分析的是最主要的四种博弈关系及其博弈行为，这已经足以说明行政审批改革的艰巨性。由前述分析可以看出，在行政审批改革过程中，围绕行政审批机构涉及到的四种主要博弈关系中，行政审批机构在博弈过程中都不落下风，就连在博弈过程中处于节制地位的政府本身，都无法完全撼动行政审批机构。当然，从十多年的行政审批改革过程来看，行政审批机构在各种博弈关系中也在不断地做出妥协和让步，因此才有了国务院减少了两千项审批事项的显著成就。但按照“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能自律管理的事项，政府都要退出”的要求来看，行政审批改革还有很长的路要走。不仅如此，行政审批机构的强势地位以及数千年来的强国家弱社会的文化遗产和新中国成立后计划经济留下的痼疾，都意味着这条漫长的改革路会极其艰难。(刘俊生 作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导)