专家：上访衍生出来的种种怪象有深刻制度根源

　　编者的话

　　近期以来，“上访妈妈”唐慧被曝出另一面，“伟大母亲”形象被逆转为“狡黠的上访谋利者”；备受关注的山东抗拆者陈宝成，亦与信访和利益纠葛有涉。正如人民论坛8月上“上访利益链”特别策划中所述，在上访利益链条中，上访者多是心有不平、有冤情，但其要挟政府的寻利之举也时有发生，且两种情况往往并行不悖。那么，为何如此？事件背后的深层原因又是什么？本期邀请专家学者聚焦于制度本身，探讨是什么催生种种上访乱象，及如何让人民维权的渠道更加健康、通畅。

　　上访体制衍生出来的种种怪象，甚至成为一个产业链条，多个主体在其中博弈，有其深刻制度根源。

　　自上而下集权体制催生上访产业链条

　　一方面，与自上而下的监督模式一脉相承，上访的独特之处正在于“上”字。老百姓在当地解决不了问题，因而不得不向上级领导直至中央反映冤屈。事实上，任何国家都存在需要解决的社会问题，但在很多国家，地方问题基本上在地方“消化”，无须上升到中央。比如，在联邦制国家，中央政府一般无权干预地方的政治或司法决定。如果地方官员滥用权力，那么老百姓可通过地方的民主政治过程将其选下来，或通过舆论的压力迫使有关机构罢免其职务，至少也能够通过地方法院撤销其违法侵权行为。只有在多数人垄断了政治过程或地方法院对维护当事人的联邦权利不力的情况下，这个问题才上升到联邦。即使在这种情况下，一般也是由联邦法院出面解决，只有在需要专门通过一部联邦法律的时候，才轮到联邦立法机构介入，行政部门则基本上没有干预的机会。这些国家之所以不存在“上访”现象，并不是因为它们不存在社会矛盾——无论经济如何发达，社会矛盾总是存在的，而是因为地方民主和法治有效解决了地方矛盾。

　　另一方面，中国实行自上而下的政绩管理体制，官员惟上不惟下，从而造成种种欺下瞒上现象。官员不对人民负责，则可以滥用手中掌控的公权力，从而造成大量侵犯民权事件；而人民不能通过制度内的正常渠道维护自己的权利，从而造成了自古至今源源不断的上访现象。照理说，在一个自上而下的体制中，上级掌握着下级官员的命运，理应惩治贪腐、为民伸冤。问题是，自上而下的体制自身具有不可克服的局限性。偌大中国那么多的地方官员，中央政府显然管不过来，因而才出现了“上有政策、下有对策”等一系列现象。因此，政绩体制不可避免地蜕变为“政绩工程”：地方政府只要把表面文章做好，就能应付差事、加官晋爵，而中央则无法核实地方“政绩”的真实性和准确性。

　　就如近年来，中央出台了一系列初衷良好的措施，但是在自上而下集权体制不变的环境下，在地方执行过程中遭到严重扭曲。归根结底，由“接访”变“截访”甚至信访产业链条的产生不过是自上而下政绩体制的衍生物而已。显然，自上而下政绩管理体制下的地方政府不仅会产生种种催生上访的事由，而且会面临巨大的“截访”压力。信访案件数目是上级政府考察下级的一个主要指标。因而，虽然撤销了驻京办，地方政府还得想方设法堵截和遣返访民。不仅如此，强制撤销某些自上而下的衍生品非但没有解决集权体制导致的问题，反而迫使地方政府将某些不得不行使的公权力下放给私人，“安元鼎”们就应运而生了。

　　完善信访制度期待地方政府创新

　　只要不解决导致权力滥用的制度症结，那么上访就会源源不断产生，而上访行为必然影响地方官员的“政绩”，因而必然会受到地方公权力不择手段的堵截和打压，结果不仅不能解决上访所纠结的问题本身，而且将产生一系列乱象，甚或匪夷所思的产业链。

　　法律再怎么修改也只是在琢磨如何更有效地应对访民、如何“规范”上访、如何界定“终结”、“越级”、“非正常上访”这些站在管理者立场上的法律概念；至于如何切实有效地解决访民的问题，却只能说些“便民”、“利民”的空话，和颜悦色、倒茶送水等安抚措施不能够解决实质问题。新条例施行数年，上访数量和激烈程度不降反升便足以表明，把希望寄托在制定更新更好的法上，一开始就把“宝”押错了地方。即便以后再升级为《信访法》，法律条文规定得更完善、更先进，一定还是重蹈 《信访条例》 的覆辙。退一步说，即便要制定一部《信访法》，其所要考虑的重点也绝不是统一的信访程序、“合法”上访的边界或“终结”信访的步骤，而恰恰是如何统一保障访民受宪法保护的基本人身和言论自由，防止“被精神病”这类恶性事件重演。

　　要从根子上解决上访怪象，还是必须从体制上改变这个“上”字，从自上而下转变为自下而上的治理模式。只有让人民行使自己的权利，通过真实和规范的选举让地方官员对自己负责，才能让绝大多数地方问题在地方得到化解，从而从根本上消除“上访”的需要。不是让百姓“上访”官员，而是让官员为了争取选票而“下访”百姓。

　　人民并不那么在意 GDP，也不在乎“维稳”；他们本来既不愿意上访，也不愿意被“截访”，更不愿意被送进“黑监狱”或精神病院。选票自然会迫使官员对人民负责，滥用权力、挥霍民财、贪污腐败的官员一开始就不可能被选上，选上了也将很快遭到罢免，至少在下次选举中名落孙山。一旦民主发挥力量，绝大多数问题会在地方民主政治过程中自然得到解决，或至少可以在公正而独立的法院上对簿公堂，人民根本用不着上访，更不会遭到形形色色的公权或私人“截访”。

　　当然，在目前自上而下的官治出现一些问题、自下而上的民治一时难以建立的情况下，信访不失为政府了解民情并解决部分社会矛盾一个渠道，完善信访制度确实也有一定的必要性。但要实现这个目标，与其盼望中央制定更完善的信访立法，不如期待地方制度创新。近年来，沈阳和江苏淮安等地的信访制度创新都是在现有法规框架下进行的。譬如沈阳对“终结信访事项”采取公开评议的“答辩”方式，邀请访民和人大代表、政协委员及专家学者一起参加；淮安则采取阳光信访和权力下放模式，力求地方问题当地解决，而这些改革举措都与现行信访立法并行不悖。

　　事实上，由于各地情况和需要都不同，信访制度的具体设计没有必要全国统一，各地尽可以为自己量身定做最有效解决当地问题的信访程序。如果苛求中央规定统一的信访程序，那么难免会束缚某些地方锐意进取的手脚，而另一些地方则将依旧无动于衷、无所作为，甚至变本加厉地限制和自己“过不去”的访民。

　　信访局前期亦开通网络上访服务，固然有助于更有效地监控上访信息，甚或降低上访成本，但是仅此显然不足以解决各级信访所面临的大批量问题。归根结底，信访只是治标不治本的“下游”策略，至多只能在问题产生后帮助化解少部分问题。但是如果权力腐败的源头得不到治理，公权滥用和贪腐大量滋生，那么不论如何改进信访体制，依靠信访解决问题的速度远远赶不上问题产生的速度，信访制度也只能是中看不中用的门面。来源：《人民论坛》

　　(作者： 张千帆 作者为北京大学法学院教授、中国宪法学会副会长，人民论坛记者张潇爽采访整理)