破解简政放权之“困”：权能需匹配 权责要一致

　　编者按 今年以来，中央和各地连续清理审批权限并取消一大批行政审批项目，备受社会、企业和基层政府关注。作为全面深化改革的重要一环，行政审批制度改革无疑是政府向自己开刀。

　　半月谈记者近期在各地调查发现，行政审批相关权限下放在数字上、幅度上都比较明显，但其中也出现了权力“空放”、“虚放”、放后效率不高的现象。当前，简政放权的号角已经吹响，中央也下定决心，如何使放权放实、放真、放好，让改革真正产生制度红利，仍须考验各级政府的勇气和智慧。

　　权力“空放”折射改革之困

　　从天津滨海新区的设立，到浙江舟山群岛新区、义乌市国际贸易综合改革试点的批复，近年来一批批审批和管理权限被下放到地方，有力地推动了当地经济社会的发展。

　　据统计，天津市累计向滨海新区下放审批事项和职能事权218项，向各区县下放审批权限100项；2012年5月，浙江省政府向舟山群岛新区下放了首批400项行政审批管理事项；2012年6月，浙江省再次向义乌下放357项省级行政审批及管理事项；同年9月，浙江省政府发文向设区市或各县市下放行政审批和管理事项406项。

　　义乌当地干部反映，权力下放为义乌市开展国际贸易综合改革试点起到了极大的推动作用，但在向义乌下放的行政审批和管理事项清单中，也出现一些让人无法理解的情况。比如，浙江省经信委下放的煤炭开采类许可事项、省农业厅下放的草原类许可事项、省交通厅下放的水路和船舶经营许可等权限，对当地实际意义不大。

　　此外，一些地方干部向半月谈记者反映，在放权方式上，绝大多数权力为“委托”，以“直接交办”或“扩大审批权限”等方式放权的占少数。

　　半月谈记者在调查中发现，在当前简政放权的大背景下，上述权力“空放”“虚放”、“不彻底地放”的现象在一些地方明显存在，集中表现为三个方面。

　　一是放权错位。主要表现为下放权力与地方经济社会发展不相符，放权针对性、有效性不强。浙江某县级市反映，2012年上级部门下放的406项行政审批和管理事项，与该市有关的事项仅158项、占总事项的38.4%，其中涉及投资项目审批的仅1/3，同基层要求出现一定的错位。

　　二是放权有水分。一些中西部企业反映，有关采矿证审批发放的权限虽然下放到省里，但还是要到国土资源部摇号。还有地方干部反映，权限下放不稳定，上级部门可能会在下放一段时间后，以审核或备案为由，变相收回下放的权限。

　　三是放权不完整。在许多县市，仍存在后置审批事项权限下放后，前置审批部门或相关联部门没跟进下放的情况，导致办事群众省里、县里两头跑现象。比如浙江某县反映，省住建厅下放的交通、输变电类工程资质审核，在市住建局受理后需递交省交通厅、省供电局等部门审核，而省交通厅、省供电局该项权限未下放；省商务厅下放对外建设项目审批后，住建厅相应权限却没有下放。浙江东阳市有些审批，上级只下放受理权或初审权，终审权没有下放到位；有些则把决定权下放了，但留下发证环节，出现一半环节在上级办、一半环节在县里办的现象，申请人反而更不方便。

　　“倒三角形”下的权力结构重置

　　不少基层干部认为，权力下放过程中出现种种不尽如人意、随意性大、标准缺失等情况，其根本原因在于部门利益的影响。

　　在一些地方，权力下放并非是基层“点菜式”，而是上级部门“配给制”。东部一县级市负责人告诉半月谈记者，以从市里拿到的357项省级行政审批及管理事项为例，这些事项多是省里各厅局报的，而非地方提出的。许多权限无法下放是因为与部门法规有冲突，而这些法规背后牵扯着部门利益。

　　一些地方干部直言，有的部门在下放权力时，只放复杂的、要负重大责任的权限，而把操作简单的、权力含金量高的、体现权力特征明显的、没有特别大责任要负的权力留在手中。

　　地方干部对权力下放之惑的背后，是对权力配置结构的不满。一位县级领导说，现在中央审批事项还有1400多项，而以浙江为例，省级层面在本轮行政审批制度改革之前是949项，地市级平均700至800项，到县一级平均不到600项，这种倒三角形权力配置的结构仍然可以视为计划经济的延续。目前，浙江省正致力于改进这一结构，规定省里审批事项不超过500项，地市级不超600项，到县一级700项左右。

　　业内资深专家表示，行政审批制度改革方案中的权力分布应为正三角形。从国家层面，放权要建立几个凡是：凡是符合国家政策或相关部委批准的综合性规划项目，可以不必再在国家层面审批，国家层面只批规划不批项目；凡是不使用中央资金的，国家层面也不必再审批了，企业对自己的投资负责；凡是不跨省一级区域的、只一个省范围内的项目，一般情况下也不必再审批。省市一级权限的下放，也可以参照此方式类推，从而为基层发展营造更大的空间。

　　对于行政审批下放，乃至取消，全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后认为，市场的现状是重审批轻监管，前面复杂繁琐，后面无人管理。其实行政审批权的改革，下一步的理想目标是轻审批重监管，行业准入制定标准即可，后面严格监管，一旦出现问题，采取最严厉的惩罚措施。“过去我们市场经济不发达，很多人不知道干什么，所以需要引导大家去做什么，现在则不然，应该告诉大家不能做什么，其他的，非禁即入，完全放开。”

　　权能需匹配，权责要一致，权属应清晰

　　在国家新一轮简政放权工作的推进过程中，不但要解决权力在制度范围内“实放”、“真放”、完整地放，还要高度重视放权的后续工作，确保用权、分权、评权、督权等工作配套、到位。

　　“权力对基层来说就像是一匹烈马，一方面要骑好，帮助基层驶上发展快车道；另一方面也要缰绳拉住，把这匹马驾驭好，不能偏离轨道。”浙江绍兴县钱清镇镇长朱建刚的话代表了大多数基层干部的想法。

　　不少人担心，放权工作如果处理不好，容易走向两个极端。一是地方对下放的权力没有能力接盘。相应机构设置、人员、资金、硬件设施如果没到位，将造成地方有权用不起来。如义乌就存在公共服务力量配置不足的问题。据义乌市行政服务中心负责人介绍，有的虽然权限下放了，但信息管理系统的端口不在义乌，办公面临难题。基层政府接不了权，折腾的还是企业和群众。

　　二是权力被滥用。有的企业表示，从过去的项目审批经验看，往往“大官好见，小鬼难缠”；有的企业则担心，权力下放后必须确保地方政府能依法行政、准确行政，如果权力下放后，地方没有按章办事怎么办？

　　针对此，浙江宁波近年着手推进行政审批标准化建设，对行政审批管理、质量、流程、评价、信息、安全、环境等进行全面梳理和研究，制定层次分明、内容全面的标准体系。实现放权后的评权、督权，正是当前不可或缺的一环。

　　采访中，许多地方干部、企业、学者都表示，行政审批权力下放应是一个系统工程，绝不能仅仅“一放了之”。权力下放必须注重整体性、系统性，需“三重并进”。

　　一是权能匹配。审批权限下放必须与地方审批能力建设相匹配，事权下放应与财权、要素配置权同步配套，应该帮助地方在制度建设、人员培训、检验检测设备配套和软硬件建设方面跟进，否则不能真正提高审批效率。据天津市滨海新区行政服务中心主任许春梅介绍，为确保事项下放后可以接得住，他们组织新区部门与市属部门集中对接，进行“一对一”系统培训。

　　二是权责对等。改变放权与收权的随意性，最重要的就是要有制度规范，特别是基层在掌握权力的同时要承担对等的责任。义乌基层干部认为，权力下放需要配套的法制环境，建议国家制定行政授权法等相关法律，将下放权限依法授权给承接的下级部门实施，其法律后果由下级部门承受，实现目前对下级行政赋权向法律赋权转变，以维护权责一致的严肃性。

　　三是权属清晰。放权的同时要注重分权，特别是中央、省、市和县四级权属的划分要清晰，许多市场主体不知道各级政府的权限，有时“找不到门，拜不到佛”，往往跑上跑下多次才弄明白。

　　权属不清就相当于政府设置“黑匣子”，甚至是“设租”，而企业找政府办事的过程又如同在“寻租”，这只有靠政府权属清晰才能解决。浙江大学公共管理学院教授胡税根说，我国政府上下间、部门审批权限间缝隙很大，权力如果没有得到合理分配，很容易造成行政资源与行政效率的流失。(记者 李亚彪 于嘉 王新明 裘立华)

　　简政放权：当好深化改革的“马前卒”

　　在11月1日召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，国务院总理李克强指出，简政放权成为深化改革的“马前卒”和宏观调控的“当头炮”。对地方政府来说，这次讲话是开启新一轮简政放权改革的发令枪。面对这一场自我革命，地方政府必须拿出朝自己动刀子的勇气与智慧，敢于壮士断腕，啃“硬骨头”。

　　改到深处是利益，触动利益往往比触及灵魂还难。

　　改革先行地区的一些干部称，通过流程再造、并联审批、职能归并等办法，行政审批“瘦身”已到了“压无可压、缩无再缩”的地步，面临着“天花板”式的困扰。我们要为这些地方政府几近极致的“物理操作”叫好，也要探究如何让改革产生“化学反应”。新一轮简政放权就要有“冲破天花板”的劲头。

　　我们看到，一些地方已出现权力“空放”、“虚放”、“不完整、不彻底地放”等种种乱象，说到底，还是既得利益在作怪。许多行政权力牵扯着利益，而这些利益是通过部门规章制度实现的。同时，依附于部门身上的各类中介机构，靠着“二政府”式的垄断，使审批流程的简化打了折扣。不在以上诸多层面动真格，改革就难有大的突破。

　　针对此，李克强要求，把地方本级该放的权力切实放下去、放到位，特别是对不符合法律规定、利用“红头文件”设定的管理、收费、罚款项目应一律取消，决不能打“小算盘”、搞“小九九”，防止“上动下不动、头转身不转”。

　　要彻底打破利益坚冰，新一轮简政放权还须与建设法治政府拧成合力，用立法撬动改革、巩固改革。在不少地方正在推进的行政审批改革实践中，都有地方党政主要领导领衔、纪检监察部门强势介入、“红头文件”开路的现象，这一方面说明审批改革之艰、地方决心之大，另一方面也给以后的强力反弹留下隐患。

　　具有强大自我赋权冲动的相关利益部门，有时出现一纸“红头文件”，权力放了；再一纸“红头文件”，权力又扩了。改革只有“讲法制”，实现依法行政，才能保证改到根子上，而不再把“宝”一味押在“行政命令”、“领导重视”、“部门自觉”上。

　　新一轮简政放权改革在地方推开之际，恰逢党的群众路线教育实践活动深入推进。改革的成与败、得与失，群众的评价、企业的感受才是最终的标准。要把群众路线贯彻改革始终，只有改革者真正“民意为先、舍利为公”，才会有真放权、真改革。(文 李亚彪)