学者：城市发展规模并不是政府说了算

　　北师大新兴市场研究院院长胡必亮教授谈他的城镇化研究经历

　　“我把改革开放以来中国的城镇化研究过程分为四个阶段，并按照不同阶段所关注的重点内容总结为八个字：规模、机制、区域、新型，”北师大新兴市场研究院院长胡必亮教授说。

　　30多年来，在学界对中国城镇化研究的进程中，胡必亮几乎参与了各个不同阶段。

　　1983年9月21日，被誉为“世界级社会科学家”的费孝通教授在南京做了著名的“小城镇大问题”报告。次年12月，费孝通的“江苏小城镇研究讨论会第二次会议”上，胡必亮递交了他第一份关于小城镇研究的论文。

　　1989年春节后，第一次“民工潮”出现时，胡必亮就和同事们一起守在北京火车站，采访调查来往的农民工。基于这样的观察与分析，他的研究视角开始从小城镇，逐步转向中国城镇化的“机制问题”。

　　此后的学术生涯中，胡必亮有了更多的机会实地研习国外的先进经验，并结合本土研究，不断丰富对中国城镇化的认识和理解。

　　“不同的平台给了我不同的视野和学术背景，从上世纪80年代初一直到现在，我在每一个阶段的认识都在进步，而这又和中国城镇化研究的四个阶段高度契合。”

　　调研小城镇 探讨“什么规模才合理”

　　第1阶段

　　规模

　　当时大家都在讨论城镇规模，究竟是发展小城镇呢，还是发展大城市？一派学者认为，小城镇靠农村，有广大的腹地；大城市得到政策的支持，一般都发展得比较好，而中等城市发展明显不足。

　　华西都市报：你研究中国的城镇化30多年了，最初是什么促使你做这项研究？

　　胡必亮：最早接触城镇化研究是1984年，一个非常偶然的机会——当时费孝通教授带领一个团队在江苏做小城镇调研，年底要开一个关于小城镇的研讨会。我当时刚被分配到中国社科院农业经济研究所（后改名为“农村发展研究所”）一个新的课题组，是专门为完成当时承担中共中央书记处农村政策研究室和国务院农村发展 研 究 中 心 委 托 课 题《1986-2000年中国农村产业结构研究》而组建的课题组。由于农村产业结构调整直接与农村集镇发展密切联系，于是研究组的组长就建议我写一篇关于农村集镇发展与农村产业结构调整关系的文章，带文章去参会，向费老等专家学者学习和请教。经过向两位资深研究员的请教，我写出了第一篇与城镇化有那么一点关系的文章，并油印了50本。

　　后来在1986年，我向国务院农村发展研究中心申请了一项与小城镇相关的研究课题，得到了批准。当时的中共中央书记处农村政策研究室和国务院农村发展研究中心都是由杜润生杜老亲自挂帅的。

　　这个课题是研究农村的小城镇发展问题，主要是县以下的小城镇对农村经济发展的影响等问题，并对2000年的农村小城镇发展趋势做了分析与预测。我当时只有25岁。

　　华西都市报：上世纪80年代中国城镇化研究呈现出什么特点？

　　胡必亮：两个字概括，就是“规模”，城镇的合理规模问题。

　　当时大家都在讨论城镇规模，究竟是发展小城镇呢，还是发展大城市？最多的一派学者认为小城镇很重要，过去小城镇发展严重不足，现在该大力发展；还有一些人则认为大城市还是最重要的，因为城市发展有其规律，其中规模经济就是一个客观规律，相当多的中国城市的规模还不够大，发展大城市可以起到强有力的带动作用；另外，还有一种看法，认为发展中等城市比较重要，当时中等城市实际上处在大城市和小城镇中间一个凹陷区，很多中等城市不仅没有发展，而且还衰落了。这主要是指那些地级市，加上有些比较大的县级市，它们的经济实力一般不强，也得不到政策的有力支持。这一派学者认为，小城镇靠农村，有广大的腹地；大城市得到政策的支持，一般都发展得比较好，而中等城市发展明显不足。

　　这些都是城镇化研究中涉及到的城镇规模问题。

　　关注民工潮 思考“城市机制的转型”

　　第2阶段

　　机制

　　看到“民工潮”的出现，我就在考虑这个“机制”的问题。大量农民工来了城市，但城市并不接受他们，就有可能引发许多社会矛盾。因此，研究这一问题是非常重要的。

　　华西都市报：在这之后，城镇化研究又进入到了什么阶段？

　　胡必亮：1988年初，我跟随当时以国家科委为主组成的一个代表团，和美国的东西方中心联合做了一项关于中国城镇化道路的研究。

　　正是在那个时候，我从各种场合的研讨中以及从我与中外同行的交流中，感觉到中国的城镇化问题好像并不都是规模问题，而是机制问题。

　　政府出台一个政策让发展大城市，大城市就发展，搞个政策发展小城镇，小城镇就发展，好像是由政府控制的，但在这样的表面现象背后，城市的成长实际上是有它自己内在的成长机制的，（那就）是市场的力量。

　　华西都市报：当时也是中国市场经济开始起步的阶段？

　　胡必亮：其中一个大家都比较熟悉的现象，就是“民工潮”的出现。这成为一种现象，首先出现于1989年春节后的2月底3月初，所以我们必须要探讨这个现象及其背后的机制问题。

　　当时大量的农民进入城市。他们为什么要进入城市，这背后就是市场动因。

　　在城市，有就业的机会，有挣钱的机会。而农村大量的剩余劳动力，一部分人进入了乡镇企业，但乡镇企业容纳能力有限，所以有一部分人就被另一股市场力量推到城市里来。

　　1989年三四月份，我们研究小组在当时的所长陈吉元和室主任庾德昌的带领下，分成小组，轮流在北京火车站出口处守候各路农民工，采访他们，了解他们从哪里来，来北京干什么，是否已找到工作，通过什么渠道找到工作的，收入预期多高，等等。

　　同时我们也对进入北京市的农民工数量做出基本估算。基于这样一些细致的工作，由我执笔起草的一份“关于解决农民进城问题的对策建议”通过《中国社会科学院要报》送到了当时的中央领导手中，希望对他们了解当时的情况和做出相关决策有所帮助。

　　华西都市报：农民工是你研究城镇化机制问题的一个切入点？

　　胡必亮：当时看到“民工潮”的出现，我就在考虑这个“机制”的问题。如果农民是通过市场机制的作用来到了城市，但现实的城市发展机制仍然还是政府控制型的，即主要是通过户籍制度来控制的，那么就有可能出现冲突，大量农民工来了城市，但城市并不接受他们，就有可能引发许多社会矛盾。因此，研究这一问题是非常重要的。

　　1989年4月，我写了一篇关于城市机制的论文，叫“中国城市机制及其转型”。我在文章中，建议城市的发展要由它的客观的机制来推动，这个机制运行的主导力量应该是市场，而不是政府。当然城市的发展不可能是由单一的市场力量所决定的，它一定是市场和政府配合的结果。

　　我当时的基本思想是，城市发展规模并不是政府说了算，城市规模有多大，合不合理，主要的决定力量在于市场，而不是政府。

　　华西都市报：当时中国学界对这个问题研究的人多不多？

　　胡必亮：从规模研究转到机制研究，我认为这是中国改革开放以来城镇化研究的第二阶段，但当时研究城市机制的人很少，大量的研究还是聚焦在规模问题上。

　　研究大都市区 探索“区域一体化”

　　第3阶段

　　区域

　　从1989年到1992年，我开始研究大都市区问题。每个地方的情况不一样，我在当时提出，西部落后地方应该集中发展大城市，中部地区重视发展中等城市，沿海地区积极发展小城镇的看法。

　　华西都市报：在机制问题研究之后，对城镇化研究有了哪些深化？

　　胡必亮：从1989年到1992年，我开始研究大都市区问题。那段时间正好在国外读一个区域经济的硕士学位，是由位于曼谷的亚洲理工学院与德国多特蒙德大学区域规划系联合举办的一个硕士项目。

　　当时我提出了几个思考的问题和方向：

　　第一，区域一体化里要有城市体系的概念。一个完整的城市体系本身就包括了要有小城市、中等城市、大城市，特大城市等各具不同规模的问题，一个比较简单的思路就是，在这个体系里，缺什么就应该发展什么。

　　但我们过去有一段时间讲城市发展方针时，就特别强调要严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇。这就有些片面了，并且有“一刀切”的倾向。每个地方的情况不一样，经济发展水平不一样，城市发展的重点也就不相同，比如说在东部沿海地区，大城市很发达，农村也很发达，不足的是处于中间的小城镇和中等城市不怎么发达。所以费老在苏南调研后，就提出了要发展小城镇的问题，这是有道理的。但在西北地区，经济比较落后、资源十分有限，可能发展的重点首先还是要注意培养1-2个增长极，以有限的资源集中发展少量几个大城市。大城市培养起来之后，它对周边就会产生辐射或带动作用。我在当时提出，西部落后地方应该集中发展大城市，中部地区重视发展中等城市，沿海地区积极发展小城镇的看法。

　　第二个就是要特别注意城乡一体化发展问题，（要实现）城乡之间协调发展，一个比较好的做法就是通过发展大都市区来实现。

　　华西都市报：现在各地所提的城市群概念，和此前您研究的大都市区和区域一体化是一种什么关系？

　　胡必亮：首先，城市群和都市区的概念存在一致性，根据我的研究，这是一种最有利于城乡一体化的一种方式。如果很多城市积聚在这一块，处在中间零星的农村地区很快就城镇化了。城市群覆盖面积大，生活质量高，区域之间互相融为一体。

　　第二，城市群是国际上发展的一种趋势。美国总人口的60%以上目前都是居住在城市群或城市带里的。日本也是，欧洲的城市群有些还是国际性的，从荷兰的阿姆斯特丹到德国的鲁尔区，囊括了几十座城市、几十所大学。

　　第三，可以共享基础设施，建设的成本相对来说也低。如果建一座城市，离得太远，成本就很高，所以这就是为什么大家都搞城市群，或者都市区，可以集约使用一些公共设施和公共产品。

　　新型城镇化 首倡“六位一体”框架

　　第4阶段

　　新型

　　我提出了这个“六位一体”的新型城镇化的初步分析框架，就是我现在对最新的城镇化的新认识。新型城镇化是一个体系，这其中市场机制应该起主导作用。

　　华西都市报：此后就进入到新型城镇化研究阶段？

　　胡必亮：对。因为传统的城镇化是一种不可持续的城镇化，所以必须创新出一条可持续的城镇化道路，这样就很自然地提出了新型城镇化。

　　华西都市报：那什么是新型城镇化呢？

　　胡必亮：关于新型城镇化现在还没有统一的定义。现在不少人高度将其概括为一点，称新型城镇化就是人的城镇化。我通过一段时间的思考，提出了“六位一体”的新型城镇化体系框架。

　　华西都市报：具体哪“六位一体”？胡必亮：“六位一体”的新型城镇化道路，就是指城镇化这个大系统至少应包括六个子系统：自然资源系统、经济增长系统、生态环境系统、社会发展系统、空间结构系统和城市创新系统。

　　首先是资源的有效利用，即资源的集约利用。我举个例子，深圳的土地面积接近2000平方公里，是香港土地面积的近两倍。结果是，深圳的土地现在几乎都用光了；而香港目前只使用了其土地总面积的四分之一，香港把更多的土地储备起来，然后一点一点地释放。

　　第二是经济的可持续增长。如果不可持续，到最后就是个灾难。比如说美国以底特律为代表的制造中心，现在大部分都衰落，她们曾经都是世界级的制造中心。经济可持续发展，必须要不断地提升、调整经济结构。反过来，再看看德国的鲁尔区，第一代产业是煤炭，第二代产业是钢铁，煤可以用来炼钢嘛，有了钢就可以进入第三代而发展汽车产业，现在第四代产业全是高端服务业，如教育产业、创意产业、设计产业、传媒产业、环保产业等，整个地区的城市，几代产业的发展思路非常清晰。我们有多少城市做到了？

　　第三是环境的友好保护。这个问题很关键，因为城市是我们经济增长的动力，同时也是环境污染的源头。

　　第四位是社会的公平和谐。从我国目前情况来看，要解决好三个方面的问题：第一个是户籍制度，应该彻底地、尽快地改革现在的户籍制度；第二个是城镇化过程中的土地问题，包括农地转化为非农地、集体土地直接入市等问题，关键是要政府不要与农民争利、国家不要与集体争利。三是根据各地区的经济发展水平，逐步实现城乡公共服务的一体化发展。新型城镇化不是少数人的城镇化，而应该是所有人追求共同富裕的城镇化之路。

　　第五是空间结构要合理。城市空间结构布局也是城镇化非常重要的问题。

　　第六是智慧城市创建。这是城市形态的转型，全面转向智慧城市，能减少资源使用、减少污染，信息化在中间的介入非常重要。比如说传统农业智能化改造就变成精准农业；所有的服务业，都是可以智能化的。

　　过去

　　研究城镇化就像“盲人摸象”

　　华西都市报：城镇化研究，从“规模”到“机制”到“区域”再到“新型”，是不是一个不断修正的过程？

　　胡必亮：城镇化研究是随着时间的推移在不断深化、不断探索的过程。

　　过去我们对城镇化不理解，研究城镇化就像“盲人摸象”。有人摸到象的耳朵了，就说这个象是一把扇子，有人摸到象的腿了，就说像是一个柱子。

　　我自己的体会最深了。我本科是学经济的，因此最初我研究城镇化问题时，基本上就将其概括为是个经济结构问题。后来我读区域规划硕士，因此就知道城镇化也是一个区域规划问题，于是就将城镇化更多地理解为区域一体化；再后来，我读了博士，是学制度经济学的，这个时候就明白了城镇化还是一个非常重要的制度安排问题，涉及到制度公平、土地产权等制度、社会问题，等等。后来，我又在哈佛大学做博士后研究，我又知道了中国的城镇化还是一个全球化问题。

　　我研究城镇化整整三十年，也是中国城镇化不断推进的30年。三十年四个阶段，从规模到体制到区域到新型。我很高兴也很荣幸自己都参与了。

　　人物名片

　　胡必亮

　　探讨中国城镇化研究历程，胡必亮教授是一个比较有价值的学者，因为他几乎参与了30多年来中国城镇化研究进程的各个不同阶段。

　　1989年春节后第一次出现“民工潮”，他就和研究室的同事们一起冒着春寒守在北京火车站的门口，对来来往往的农民工进行采访调查。正是基于这样的观察与分析，他开始从小城镇问题的视角逐步转向更加关注中国城镇化的“机制问题”。

　　在日后的学术生涯中，胡必亮先后在美国东西方中心和夏威夷大学、德国多特蒙德大学和维腾大学以及美国哈弗大学等高等学府和学术机构学习深造，还曾在世界银行中国经济研究部做了两年半的经济官员，在法国兴业银行证券做了四年的首席中国经济学家兼该公司驻北京的首席代表，因此有了更多的机会对国外的先进经验进行实地研究和学习，并结合本土的研究，不断地丰富了自己对中国城镇化理论与实践的认识和理解。（华西都市报记者 王国平）