综述：修明渠 堵暗道——透析地方债新规5大看点

　　10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》正式下发。这份地方债管理“新规”通篇贯穿规范地方政府举债行为，防范化解债务风险的主旨，这也意味着我国以修明渠、堵暗道方式构建的地方债体系将全面上路。

　　借债：只能通过政府及其部门举借

　　借债，首先要明确怎么借？谁来借？借多少？

　　根据这份意见，“经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。”“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。”

　　意见同时明确“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准”。

　　财政部预算司有关负责人介绍，今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。

　　中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，以前地方政府没有举债的财政工具，现在允许举债，这本身就是赋予其一定的自主权，实行限额管理是符合国际经验的，也跟我国国债实行余额管理的做法一致。

　　　用债：债务资金不能用于经常性支出

　　地方政府借来的钱，当然不是想花到哪里就花到哪里。

　　对于地方债务用途，意见中明令，“只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”“建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制”。

　　对于使用债务，还要有硬性的监督。“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。”这份最新规定明确要通过预算之手来管理债务。

　　乔宝云表示，允许以债偿债是符合国际经验的，但注意是“适度”，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，可以实现“借、用、还”的统一。

　　还债：中央政府不救助

　　谁举债谁负责，此次出台的意见突出强调地方政府偿债的“责”，明确“地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。”“分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。”

　　当然，对于债务风险防范要贯穿各个环节，“评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。”意见中明确。

　　财政部预算司有关负责人介绍，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，是地方政府举债应当遵守的道德准则。

　　平台：推广政府与社会资本合作模式

　　融资平台公司是原来地方政府举债搞建设的一个重要融资渠道，那么新《预算法》允许地方举债并限制举债只能通过政府及其部门发行债券之后，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目今后怎么办？

　　意见中明确三个渠道：

　　——对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务；

　　——对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广政府与社会资本合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；

　　——对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。

　　乔宝云认为，剥离融资平台公司政府融资职能的过程体现出市场化的思路，能走市场的走市场。

　　过渡：在建项目允许按原协议融资

　　为确保改革平稳过渡，意见中同时制定了各项过渡期措施。对项目自身收入不够偿还的债务，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。对确需政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产。

　　对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

　　乔宝云表示，利用债券置换是一项创新之举，即引入规范透明的机制。政府利用融资平台公司融资，政府信用价值没有得到很好的体现，通过发行债券本身就是降低风险的过程，将高风险的置换成低风险，短时限的置换成长时限的，有利于平稳过渡。

　　这份意见还明确：“地方政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”

　　(记者何雨欣 韩洁 高立）