专家解读：六大创新推动城市发展方式转型

国家行政学院经济学部副主任 教授 张孝德

　　“十三五”是中国经济社会走向新常态转型发展的关键时期，城市作为当代经济社会发展的重要载体，决定了中国经济社会的转型必须与城市发展方式转型配套进行。在这样背景下，中央城市工作会议的召开，研究部署中国城市发展战略，具有很重要的意义。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，但也遇到了亟需解决与应对的许多新问题和新挑战。针对存在的城市病，以系统科学的创新思维，尊重城市发展规律，合力推动中国城市发展方式转型，是这次中央城市工作会议的大战略、大亮点。

　　1、城市发展观创新：从人造城市的机械发展观向尊重城市规律的生命发展观转变

　　中央城市工作会议，把“认识、尊重、顺应尊重城市发展规律”放在指导城市工作的重要地位。明确提出，尊重城市发展规律是端正城市发展指导思想、决定中国城市发展方向、推动中国城市工作创新的重要前提。

　　不可否认，进入21世纪以来，中国城市高速发展，政府在推动城市发展中发挥了重要作用。但由于城市发展资源配置，特别是城市公共设施的投资，因具有全局性、前瞻性、系统性的特性，由此决定了城市发展需要政府主导。可以说，充分发挥了政府在城市发展中的作用，这也是城市发展的需要。但由于中国政府是一个比市场力量更大的强势政府，由此也形成政府在城市发展中作用过头的问题。再加上自上而下的政绩指标考核的压力，以及地方之间相互攀比竞争的推动，使政府对城市发展有限主导作用，变成了脱离城市本身发展规律盲目作用。在许多政府的心目中，城市就像一个可以被人完全控制的大机器，只要有足够的投资、土地和技术支持，就可以打造出最现代化的城市来。这样一种过度放大政府力量，忽视城市自身自然成长规律、忽视市场力量的城市发展理念，使我们的城市化建设，变成了脱离城市经济发展、脱离城市人口发展、脱离城市环境资源承载力的城市空间盲目扩展、房地产无序发展的城市化。不遵循城市发展规律的城市化，使许多地方的城市化，成为有城无市的空壳城市，有城无人的死城。

　　在这样一种背景下，中央城市工作会议，明确提出在尊重城市发展规律的前提下，指导城市工作，对于矫正目前存在的问题是非常及时，非常重要。会议指出“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律”。其实城市作为当代经济社会、文化与历史、自然与人文的综合体系，它是一个有机的生命体，绝不是我们所认为的，城市是一部单纯依靠技术和资本投资就有打造的机器。在这样一种机械城市发展观的作用下，我们只关注城市的房地产扩张，忽视了能够给城市生命成长带来滋养的城市多元化产业的发展；我们只关注城市物质硬件的投资，忽视城市生命灵魂的城市文化与城市精神的发育。

　　世界城市发展的历史告诉我们，城市发展过程，是一个按照生命规律不断长大的过程，这个过程既是构成的城市机体的城市经济与人口、城市空间与规模相互协调、相互促进成长的过程，也是城市特有的文化与城市精神发育成长的过程。理念决定思路、思路决定道路、道路决定方向。中央城市工作会议，提出的城市生命发展观，是决定城市发展指导思想的出发点，是推动城市发展方式转型的重要前提，是我们学习、落实中央经济工作会议的重中之重，必须高度重视。

　　2、城市发展模式转型：从粗放、摊大饼向节约紧凑、绿色发展模式转变

　　当今中国面临世界上人口最大的城市化，也是资源、能源和环境危机压力最大的城市化。如何将五中全会提出的绿色发展在城市工作中落地是十三五期间中国生态文明建设的重大战略。长期以来，由于对能源和环境危机认识不足，目前中国城市建设严重存在着土地资源浪费、环境治理欠债严重、脱离资源和环境承载力的城市规模盲目扩张等严重问题。如何推动目前的粗放式、摊大饼、高能耗的城市发展模式，向节约紧凑的绿色发展转型，是中国未来城市化亟需着力解决的重要问题。

　　针对存在问题，中央城市工作会议，首次提出了城市发展要走节约紧凑、绿色发展的新要求。明确提出，城市发展要“尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。”

　　按照中央城市工作会议的要求，绿色城市要围绕三个目标进行：一是要按照城市规模同资源环境承载能力相适应要求，建设人与自然和谐的城市。中央城市工作会议明确提出“要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止‘摊大饼’式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。”二是要最大限度节约使用土地资源、水资源、建设低能耗的低碳城市。目前我国657个城市中有300多个属于联合国人居环境署评价标准的“严重缺水”和“缺水”城市。城市土地占用出现严重失控趋势。土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度，万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上。“科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”，是未来中国城市发展主要目标。三是要最大限度利用自然生态资源和自然景观资源建设绿色生活城市。中央城市工作会特别强调“城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。”“城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。”

　　3、城市发展动力转换：从土地、资本到改革、科技、文化三轮驱动

　　进入21世纪以来，中国城市发展速度很快，推动城市发展的动力主要来自土地和资本投资。应该说土地和资本是城市发展基本动力，也是城市发展的物质基础。目前中国城市发展面临的重要问题，不是土地供给不足，而是土地利用率低，城市发展发展粗放低效。要推动城市发展模式从粗放式的规模扩张向紧凑集约、高效绿色发展转型，就必须改变城市发展的动力。用通俗语言讲，城市作为一个生命系统，其成长不仅通过足够的物质给养长身体，同时还有足够的知识和文化给养长精神、提高城市品质。要解决这个问题，城市的发展动力就必须由目前土地、资本等物质要素的投入为主，转向以制度创新、科技与文化创新等柔性要素的投入为主。正是基于这个原因，中央城市工作会议，首次明确提出，我们未来的“城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力”。在资源约束下，要提高城市集约式发展、绿色发展的主要途径，就是要通过改革推动的制度创新，挖掘城市管理、城市资源配置、城市规划等领域的潜力。会议明确提出，在规划改革上要以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。在解决农民进城上，要统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。

　　技术与文化是现代城市不可缺少的两翼。技术创新可以提升城市资源利用率，特别是现代互联网、数字化技术，更是城市发展不可缺少的神经系统。一个城市不仅要有强健的体魄，发达神经系统，还有的有城市的灵魂和精神。要提升和培育城市的灵魂和精神，就需要增加城市发展的文化营养。文化发展是现代城市不可缺少的动力之一。中国的城市发展所需要技术，可以向西方学习或引进，但中国城市所有的文化，必须是中国的文化，所以，中央城市工作会议，鲜明提出，中国城市发展一定“要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心”。

　　4、城市规划管理创新：从简单无序向规划、建设、管理系统统筹转变

　　城市作为一个复杂的有机系统，是一个集经济社会、文化与历史、自然与人等综合因素复合生命体。长期以来，在追求GDP的大背景下，我们把城市看成是满足经济增长单一功能机器，把城市所有的资源都集中在如何推动城市经济增长中。这样一种狭隘城市发展观，也导致了城市规划变成了满足城市单一经济增长功能的规划。此外，在城市管理缺乏制衡硬约束的背景下，城市规划成为满足领导意志和偏好的规划。总之，城市规划缺乏系统性、缺乏法治性、缺乏市民参与性、缺乏前瞻和科学性成为中国城市规划长期以来很难解决的一大病垢。针对这个问题，中央城市工作会议，提出统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性、严肃性、前瞻和科学性的新要求。具体讲，城市规划要坚持四个原则：一是系统性原则。从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。二是市民、企业、建设管理单位等多方共同参与原则。三是城市规划的公开性和强制性原则。四是保留城市文化基因的原则。五是规划执行法制化原则。从根本上解决与防止出现换一届领导、改一次规划的现象。六是城市规划和管理把安全放在第一位的原则。

　　5、城市治理方式改革：从一家独治向统筹政府、社会、市民共治转变

　　中央城市工作会议指出城市建设“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点”。要落实这个发展思想，就需要改革城市的治理方式。属于人民，为人民的城市的治理，就不是政府一家的事，而是需要多方积极参与治理。会议明确提出城市发展要统筹政府、社会、市民三大主体，“尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力”，真正实现城市共治共管、共建共享。