企业国有资产法“破茧而出”，使我国数十万亿国有资产的监管问题实现“有法可依”，但这只是国资立法的第一步

　　10月28日，历经十五载，跨越三届全国人大的《中华人民共和国企业国有资产法》终于高票通过，国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，将于明年5月1日起施行。

　　此前，在我国的各项法律法规中，并没有针对国有资产界定、管理和使用的立法，可以说，企业国有资产法的出台填补了这一历史空白，也标志着我国国有资产保护将开启新篇章。

　　多年来，国有资产的快速流失，已成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，严防国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。而此部法律的颁布实施，能否切实将国有资产管理好、运用好、保护好，把国有资产权益实现好、维护好，堵住国有资产流失的“黑洞”，成为各界普遍关注的焦点。

　　立法实现多点突破

　　在中国，国有资产分布广泛，既有经营性资产、资源性资产，又有行政事业性资产。其中，经营性国有资产比重高，市场化取向也最为明确。据统计，截至2007年，中国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。自1984年扩大国企经营自主权之日起，中国的国企改制已走过二十多年的历程，尽管国家逐渐加大了防止国有资产流失的力度，但国有资产流失的案例仍层出不穷。在国有资产领域，长期缺少一部专门的法律进行调整。

　　“历经15年的艰辛起草后，企业国有资产法终于得以面世，既体现了该法律的复杂性，也体现了出台这样一部法律的紧迫性”，全国人大常委会国资法起草组成员之一、中国政法大学研究生院副院长李曙光教授在接受《瞭望》新闻周刊采访时指出，这部法律的出台，标志着我国数十万亿国有资产的监管问题实现“有法可依”，这从根本上解决了国有资产监管的法律依据，“之前连什么是国有资产都没有定义，没有法律，很多资产不明不白地流失了”。

　　企业国有资产法的出台经历了曲折的立法过程。从立法进程来看，起草于1993年的企业国有资产法，一直以来由于对国有资产范围的划定和监管机构的法律地位等问题争议过大，经历了立法机关的多次调研、讨论和修改，其名称也随之由曾经的“国有资产法”而被改动。2007年12月，十届全国人大常委会第三十一次会议对该法草案进行了初次审议，2008年6月，十一届全国人大常委会第三次会议再次对其草案进行审议，时至今日已是第三次审议。

　　“经过第三次审议后出台的法律，在国有企业的资产流动性问题、国资委的定位问题、关系国有资产出资人权益等重大事项都取得了突破”，对此法的新意，李曙光这样分析道。

　　首先，从法律的范围和适用性来看，此次出台的企业国有资产法规定，所称国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。这一条文明确包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定。

　　谈及此，李曙光告诉本刊记者，把金融国有资产纳入企业国有资产范围，“这是很大的一个亮点，也是最后审议取得的重大突破。这对今后国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义”。

　　鉴于金融资产的特殊性，同时也为了与现行国有资产监管体制相衔接，企业国有资产法也在附则中规定，金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这样就使金融企业国有资产的监管既适用于本法，又与商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。

　　其二，权责明确助推国资保值增值。目前，履行国有资产出资人职责的机构主要是各地国资委，但对于国资委的定位问题一直是各方争论的焦点。“国资委应成为一个‘纯粹的’、‘干净的出资人’，即剥离其本不应当承担的监督管理的职能，只履行出资人的职责，而不承担其他的义务”。谈及此，李曙光告诉记者，企业国有资产法明确了国资委职能，为国资委行使职权提供了保障，明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。但同时，为了进一步推动市场化改革，法律还要求国资委等机构除履行出资人职责外，不得干预企业经营活动，这就将其监督管理职能剥离出来，有助于进一步实现“政企分开、政资分开”，有利于国资委集中精力做好国有资产的保值增值，做一个称职的“老板”。

　　第三，公开公平公正成为防止国有资产流失的核心原则。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是发生国有资产流失的主要环节。

　　李曙光分析说，针对这些国有资产流失的症结，企业国有资产法对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。“严防‘暗箱操作’，公开公平公正”成为防止国有资产流失的核心原则。

　　接受采访的研究者认为，法律从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个方面构筑了全方位的监督体系，程序合法，渠道公开透明，才能够真正实现科学监管。

　　第四个亮点在于法律上确立国有资本经营预算制度。

　　全国人大常委会委员、内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，长期以来国有资本经营收入没有纳入预算。而这次的法律中规定国有资本经营预算案单独编制，纳入本级政府预算，报本级人民代表大会批准，可以改变长期以来国有企业、国有资产所有权的虚置问题，也能够真正体现全民所有、国家所有。“国有资本经营预算最终得以在法律中通过，是一个重要的亮点”，辜胜阻这样对本刊记者说。

　　此外，针对如何选好人、管好人，企业国资法还对国家出资企业管理者的选择和考核作了专章规定，明确履行出资人职责的机构可以任免或者建议任免企业的高级管理人员。

　　采访中，研究者们表示，此举将有助于加快培育国企职业经理人制度，督促企业管理者更有法律意识和管理意识。从而防范人为因素造成的国有资产流失。

　　国资流失之“殇”

　　国有资产范围很广，而此次的立法将焦点集中在经营性国有资产上，对此，在受访的研究者看来，这是因为经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出，而各方面对国有资产的关注，也主要是集中在确保企业国有资产的保值增值上。

　　从实践中来看，国有企业改革进程中，有些地方、有些国有企业也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，这使其立法的迫切性更为凸显。

　　在近期，因国企高管腐败导致国资流失的案例令人震动。古井集团原董事长兼总裁王效金正是从创业型国企掌门人沦为贪腐分子的道路上，一路走到黑。双轮集团原董事长兼总经理刘俊卿、金蟾集团原董事长兼总经理尹西才、皖能集团原董事长兼总经理张绍仓等创业型国企掌门人，都有着类似的轨迹。在这些案例背后显示出，国企“掌门人”监管缺失给国资造成严重损失。

　　国有资产的流失包括国有资产管理过程中的流失，资产投资经营过程中的流失，企业改制重组、产权变更过程中的流失，企业经营管理过程中的流失，企业财务管理过程中的流失，企业营销过程中的流失，企业管理决策中的流失，企业科研技术成果开发利用中的流失等。

　　在国企改革中，国有资产流失一直呈上升趋势。据有关学者统计，仅从1982年到1992年，由于各种原因造成的国有资产流失、损失高达5000多亿元。这个数字大约相当于1992年全国国有资产总量26000多亿元的1/5，比1992年财政总收入4185亿元还多800多亿元。

　　正因如此，近年来，以健全制度、堵塞漏洞、切实维护国有资产权益、保障国有资产安全、促进国有经济巩固和发展的呼声更高。每年都有许多全国人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议。企业国有资产法的出台将为国有资产构建一道“防火墙”。

　　国资保护尚在探索中前进

　　企业国有资产法的出台，填补了国资立法的空白，有利于确保对经营性国有资产进行全面规制。但是，李曙光对本刊记者表示，“法律具体落实到什么程度还有待观察。”他认为，此法需要进一步完善。在具体的细节和可操作性方面还有待讨论。

　　从立法范围来看，国有资产范围很广，但该法立法范围比较窄，只关注经营性资产，行政事业单位资产和资源性资产并没有涉及。谈及此，李曙光不无忧虑地告诉记者，当前一些地方政府出于对财政的追求，对一些矿藏、海域等资源性国有资产随意变卖，而且一直缺乏监管。这对于本身资源就紧缺的中国来说，无疑会加重发展过程中因资源匮乏所带来的压力。

　　辜胜阻委员亦认为，应将本部法律适用的范围扩大到各类国有资产。

　　另一方面，从操作性上看，李曙光指出，法律中规定，其他政府部门也可以担任出资人，“但像铁道部这样的机构，本身存在政企不分、政资不分的情况，亟待改革，若还让其当出资人，也就在某种程度上承认了现有的各部门各行其是的体制”，他认为，目前的国有资产有一部分还分属在各部委，并没有划归国资委，这为下一步的改革增添了难度。

　　此外，将国资委的监管职能剥离出来后，这部分监管职能到底给谁，也尚未完全解决，履行监督职责的主体不够明确也是存在的问题之一。

　　“应该看到，国有资产保护的路还很长，国资立法能走一步就前进一步”，在李曙光看来，应该相对于国有资产长期的法律缺失来说，企业国有资产法的出台已是历经风雨和曲折后的成果，来之不易。“应分步立法、逐渐推进，这部法律仅仅是起步”，李曙光如是说。(王仁贵）