从更深远的意义来讲，我们应当尽量减少授权性规范，应该形成一种立法机关制定规则、行政机关执行规则、司法机关判断规则的法律逻辑体系。只有这样，才能避免行政机关运用公共利益条款自我授权

　　曾几何时，拆迁，由于涉及到各方的切实利益，已成为现代城市管理中的一根十分敏感的神经。11月13日中国新闻网曝出，近日南京出了一个名副其实的“钉子户”，房主叶先生为了对付强拆在房顶上钉了一万八千枚铁钉，并以面包车和废轮胎堵路，成了南京繁华街头的一道骇人风景。而11月17日、18日两天，甘肃省陇南市武都区东江镇30多名拆迁户集体到市委上访，反映陇南市行政中心搬迁问题，并发生了群体性事件，部分上访人员冲击市政府机关，砸坏车辆和办公设施，打伤了武警。2007年10月1日被称为改变国人财富观念的《中华人民共和国物权法》颁布实施，人们曾对这一法律充满了期待。有分析人士指出，由此产生的城市房屋拆迁问题将会迎刃而解，“钉子户”维权将会受到法律的保护。这种对法律的信仰和崇拜，当然是中国社会转型时期一个可喜的现象。但事实上，物权法实施一年多来，城市房屋拆迁中的各种矛盾并没有真正得到缓解，“钉子户”维权也并没有变得更加容易。

　　从上述两个案例可以看到，城市拆迁中的各种社会矛盾依然存在，并有激化的可能。因此，物权法虽然颁布了，但与之配套的具体法律法规范还没有来得及修改，执行中的各种问题也还依然存在。有消息称，国务院正在计划修改《城镇房屋拆迁管理条例》。修改的目的是为了平衡各方利益，减少政府与被拆迁人之间的矛盾，使政府能够从拆迁活动中超脱出来。但是这里有些问题是必然绕不开的，公共利益的问题、拆迁的法律性质的问题等。就此中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授发表了自己的看法。

　　如何从法律上界定公共利益

　　乔新生：在起草物权法的时候，学术界曾经对如何定义公共利益进行过广泛的讨论。有学者提出，一定要让政府在发布征收决定的时候，让征收决定的行为能够成为行政诉讼的对象。成为行政诉讼的对象就意味着可以由法院来对什么是公共利益作出具体的判断。换句话说，是否属于公共利益不取决于行政机关，而取决于立法机关和司法机关。立法机关在制定法律规范的时候，务必要明确具体的公共利益；司法机关可以行使自由裁量权，明确公共利益。

　　但问题是，公共利益不是一个非常明确的法律概念，所以，立法机关不可能在制定法律条文的时候，对公共利益作出明确的规定，在大陆法国家，司法机关没有明确的法律依据，也不能随便依照公共利益条款自由裁量。

　　在现实生活中最常出现的问题是，政府打着公共利益的幌子，强制拆迁居民的房屋。所以，国务院在制定《城市房屋拆迁管理条例》的时候，不能借助公共利益条款自我授权，而应当把行政征收拆迁行为自觉地限定在公共利益的范围之内。换句话说，公共利益只能在”法律“之中寻找，在法律没有明确规定的情况下，行政机关应当慎重使用公共利益条款。

　　同时，公共利益与个人利益之间不是紧张关系，而是一种相辅相成的关系。个人利益是根本，公共利益是特殊的个人利益。在现代民主社会，为了更好地保护公民的个人利益，可以通过制定完善法律，授权行政机关把个人利益通过特殊的程序转化为公共利益。公共利益存在必须具有合法性、合理性和普遍性。合法性是公共利益的本质特征，没有了法律依据，那么，公共利益就不复存在；合理性是指公共利益必须大于可能损害的个人利益，如果公共利益远远小于所受到损害的个人利益，那么，公共利益就具有荒谬性；当然，公共利益是多数人的利益，在现实生活中公共利益必须具有普遍性，必须得到社区多数居民的赞成和拥护。各国宪法规定，在涉及到公民基本权利的问题上，不存在公共利益的问题。我国立法法和宪法对保护公民的基本财产权利都有明确的规定。全国人大常委会在修改《城市房地产管理法》的时候，特别规定，”征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件“。

　　公共利益是一个典型的概括性规范，它应当具备合法性、合理性、普遍性的特征，在现实生活中既不能由行政机关自由裁量；也不能由司法机关自由裁量。在具体实施的过程中，公共利益只能出现在”法律“条文中，但是，行政法规完全可以根据法律的授权，对如何实现公共利益作出具体规定。

　　当然，从更深远的意义来讲，我们应当尽量减少授权性规范，应该形成一种立法机关制定规则、行政机关执行规则、司法机关判断规则的法律逻辑体系。只有这样，才能避免行政机关运用公共利益条款自我授权，也只有这样，才能防止国家权力机关在公共利益的认定方面出现自相矛盾，从而损害公民合法财产权利。

　　政府在城市拆迁中扮演的角色

　　乔新生：概括起来说，当前房屋拆迁存在以下五个问题：

　　首先，政府在房屋拆迁问题上大包大揽，开发商袖手旁观。这是一种非常奇怪的法律关系。强调房屋拆迁的民事属性，就是要告诫政府，在多数情况下不能成为城市房屋拆迁法律关系当事人，也不能作为城市房屋拆迁纠纷的调解人，政府在房屋拆迁问题上应该无所作为。房地产开发商在与房屋所有权人展开谈判的时候，政府应当处于相对超脱的地位，政府不能急切地参与到法律关系当中，扮演当事人的角色。

　　其次，政府在处理有关房屋拆迁问题的时候，必须首先明确是否为了公共利益，假如政府可以拿出明确的”法律“依据，证明政府必须实施征收行为，那么，房屋拆迁就是征收的结果，住房所有权人只能通过行政诉讼的方式实施权利救济，而不能采用阻挠开发商实施项目开发的方式，扮演“钉子户”的角色。

　　第三，假如是为了公共利益的需要，由政府兴建市政工程或者其他大型公共产品项目，政府有责任解决所有的征收问题。在实施拆迁的过程中，必须严格依照法定的程序，不能设立房屋拆迁公司，通过直接或者间接的方式损害住房所有权人的利益。换句话说，政府为了公共利益需要而实施的拆迁，必须有明确的征收依据，必须符合拆迁的程序要求。

　　第四，征收和拆迁是两种不同的法律行为，在征收的前提下可能会涉及到拆迁问题；但是拆迁并不都意味着征收。所以，国务院在制定有关行政法规时，必须把征收和拆迁区分开来，不能把征收拆迁混为一谈。征收是原因，而拆迁是征收的结果。在必要的时候可以制定国有资产法，或者制定专门的征收法，规范国家政府行为。

　　第五，为了公共利益的需要实施征收行为是一种非常特殊的政府行为，除此之外，还有为了国家利益的需要而实施的征收行为。所以，今后全国人大及其常委会在制定法律的时候，必须注意区分为了国家利益的征收和为了公共利益的征收，不能把二者混为一谈。在法律中必须明确国家利益、公共利益确认的程序，防止少数人打着国家利益或者公共利益的幌子不断地侵犯公民的个人财产权利。

　　城市房屋拆迁管理条例如何修改

　　乔新生：在制定有关法律规范的时候，我们应该尽可能地从保护房屋所有权人的利益出发，限制行政拆迁行为。换句话说，为了公共利益的需要，政府可以实施拆迁行为，但是，在拆迁补偿的时候必须依照市场规则，按照市场平均价格进行补偿。在无法从根本上改变中国法律体系整体结构的情况下，在具体法律文件制定过程中，为房屋所有权人争取更多的利益，这是立法者的首要价值目标。所以，在《城市房屋拆迁管理条例》中限制行政机关的征收行为才应是立法目的。

　　国务院有关部门主持起草《城市房屋拆迁管理条例》，其初衷是为了更好地处理拆迁涉及到的各种社会关系，减少政府与被拆迁人之间的矛盾，平衡各方面的利益。正因为如此，我们才应该强调城市房屋拆迁的民事属性。在征收的依据确定之后，政府拆迁补偿必须按照公平原则，不能为了公共利益的需要，而减少对被拆迁人的补偿范围或者补偿的数额。

　　公共利益是一个绕不开的法律问题，但是，在涉及到城市房屋征收拆迁问题上，《城市房地产管理法》修正案，已经作出了非常明确的规定。《城市房屋拆迁管理条例》应该具有双重职能：对内约束行政机关的权力，对外保护公民的财产权利，两者相辅相成，不可偏废。(文字整理秦平)