权威调研报告显示 新农合参合率高养老保险知晓率低 农村社保立法少政策性文件多

　　农村社会保障再上台阶需立三部法

　　我国目前已建立了农村社会保障制度的基本框架，最低生活保障等社会救助制度、新型农村合作医疗保障制度取得了显著的成效，农村社会养老制度在一些地方开展，政策和制度框架已基本形成，按照中央的部署以及建立农村社会保障制度的基本思路，在科学发展观的指引下，我国相关部门出台了一些规范性文件，为农村社会保障的发展提供了初步的制度保障。这些规范性文件为农村社会保障的启动和发展发挥了重要作用。

　　但就整体而言，我国农村社会保障制度尚处于探索阶段，许多制度尚未成形，法制建设仍然比较薄弱。目前需要根据制度实施中遇到的问题以及法治的基本精神，进一步加强我国农村社会保障的法制建设。

　　我国农村社会保障法制建设的现状

　　王凤银老人不久前刚从山东枣庄农村老家搬到北京的儿子家。今年已有70多岁的她，每天都要在记者同住的小区里遛遛弯儿。

　　今天，记者又在小区里碰到了她，聊天中说起了农村养老保险的事儿。当记者问她有没有养老保险时，她有些嗔怪地说：“俺们村五保户才有老保呢。我有儿有女的，怎么能让政府给我养老呢？”记者解释说，现在国家正在推动农村养老保险，养儿防老是一方面，但有了养老保险，就算碰到儿子不孝的问题也不用发愁了。

　　听完记者的解释，王凤银老人还是不太明白，她下意识地整理着藏蓝色的斜襟棉袄外罩说：“国家还管给俺养老呀。俺生过病，光知道有个医保，要是有养老敢情好啊，俺村上了年纪家里又穷的老人还真有几个。”

　　记者之前在宁夏等地的农村采访时也发现，大部分农民都不知道农村有养老保险，但是普遍知道一年只需交10元钱的“新农合”。

　　记者今天拿到的中国社会科学院2007年度重大国情调研项目———《中国农村社会保障发展与法制建设》课题组的调研报告，也验证了这一点。这份历时半年(2007年11月至2008年5月)，涉及重庆、浙江、内蒙古、广西、云南、广东、江西、湖北八个省区市的实地调研，将农村社会保障建设现状浓缩为一组组具体的数据。数据令人喜忧参半———用调研报告的话说就是，“我国农村社会保障制度的实施取得了相当的成效”，但从整体而言，“尚处于探索阶段，许多制度尚未成形，法制建设仍然比较薄弱”。

　　新农合覆盖率达90%近7成农民表示满意

　　课题组分别从“新型农村合作医疗制度”、“农村社会养老制度”和“农村社会救助制度”三个方面作了细致调查，共收回有效问卷1554份。其中，“新型农村合作医疗制度”最为乐观。

　　记者了解到，新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这一制度自2003年始在全国农村推行，有权威统计显示，新农合目前已覆盖了全国农村90%以上的人口。

　　课题组的报告验证了这一点。报告显示，从参合对象看，自制度建立以来，每年都参加的占88.4%，从未参加的占9.1%，曾经参加后来退出的占0.7%，参合率很高。

　　在问及个人缴费是高了还是低了时，3.6%的回答太高了，84.2%的人认为差不多，0.9%的人认为太低了。

　　从报销的方便程度看，44.4%的人认为很方便，44.2%的人认为还行，9.3%的人认为比较麻烦。

　　从药品价格来看，48.6%的人认为高，22.4%的人认为适中，8.7%的人认为低，19.6%的人回答说不清。

　　从制度的实施效果和评价看，66.3%的人回答合作医疗减轻了看病的顾虑，32.1%的人回答没有减轻顾虑。

　　从参合对象对合作医疗的总体评价看，12.1%的人非常满意，53%的人满意，27.3%的人认为一般，3.2%的人不满意。

　　“这些数据说明，新农合制度实施以来，农民参加合作医疗的积极性较高，合作医疗制度在参合对象和参合费用的交纳、医疗费用的补偿、医疗机构的确定、药品目录和费用上已经初步建立了制度的框架，农民确实享受了这一制度带来的实惠，满意度也比较高。”课题组成员之一、中国社科院法学所社会法研究室副主任谢增毅对上述数据作了这样的解读。

　　农村社会养老保险较滞后7成人既不知晓也未参加

　　据介绍，农村社会养老保险制度的起源可以追溯到16年前。自1992年民政部发布“关于《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的通知”后，部分农村就开始进行养老保险制度试点，在“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的基本原则下，实行基金积累的个人账户模式。但由于保障标准低、养老观念滞后、经费缺乏等多重因素，农村养老保险工作举步维艰。

　　据有关部门统计，1998年，参加农村社会养老保险的人口为8025万，但到2002年年末，下滑到5462万人。目前，很多地区农村养老保险工作进展缓慢。

　　课题组的报告也用数据验证了这一点。根据调查结果，只有32.2%的人知道农村社会养老保险，67.5%的人不知道。

　　在回答知道的人中，24%的人参加了社会养老保险，73.1%的人没有参加。

　　在知道农村社会养老保险的人中，对养老保险最不满意的地方是：28.6%回答不清楚能领到多少钱，10.7%回答手续太繁琐，10.7%回答政府没有补贴，28.6%回答养老金不够用，21.4%回答其他。

　　在知道但没有参加养老保险的人中，没参加的原因是：28.7%的人认为当时没钱，5.7%的人当时认为不合算，3.8%的人是现在不让参加，14.5%的人是当地现在没有开展这项业务，16.9%的人是其他原因，30.3%的人未回答。

　　从对农村社会养老保险的评价看，10%的人非常满意，40.8%的人满意，38.3%的人认为一般，7.5%的人不满意。

　　“从这些数据可以看出，农村社会养老保险在农民的知晓程度以及参加比例上还存在较大困难，农民参加养老保险的积极性不高，农民的满意度也不高。农村养老保险在资金筹措、政府财政的投入、养老待遇、制度宣传等方面仍存在许多不足。”谢增毅对记者说。

　　尽管数据不容乐观，但谢增毅认为，作为一项复杂的农村社会保障项目，养老保险工作毕竟已经展开，农村参加养老保险的积极性还存在，农村社会养老保险的开展也积累了一些经验，这些都为今后制度的完善提供了基础。

　　社会救助制度基本框架形成8成多低保户生活得到改善

　　相对于农村社会保险工作来说，农村社会救助制度是农村社会保障制度中历时最久的一种制度。其中，农村最低生活保障制度的意义最为重大。根据相关规定，农村低保的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

　　课题组的调研数据显示，在1556个调查对象中，有200个低保对象，占总数的12.9%。从提出申请到领取低保金的时间间隔平均为91.77天，最短的10天，最长的700天。

　　从家庭经济状况的公布情况看，45.5%的人回答公布了，7%的人回答知道要公布，但不知道公布了没有，27%的人回答不清楚，19.5%的人回答没公布，还有1%的人未回答。

　　在制度的实施效果方面，从低保户是否是村里最困难的人看，71.8%的人回答是，7.8%的人回答不是，19.4%的人回答不太清楚。

　　从低保户享受了低保待遇后生活是否改善看，12.5%的人认为有很大改善，68%的人认为有些改善，8.3%的人认为没什么变化。

　　在对低保制度的评价中，10.5%的人非常满意，61.5%的人满意，13%的人认为一般，4%的人不满意，2%的人非常不满意。

　　“从以上数据可以看出，农村社会救助制度已逐步开展，并取得了较好成效，解决了许多困难家庭的温饱问题和其他困难。特别是最低生活保障制度实施以来，有关资金的筹措、低保对象和补助标准的确定、申请、审批和公示等程序的制度框架已基本形成，群众的满意度较高。”谢增毅说。

　　农村社保法制建设薄弱政策性文件操作性不强

　　调研报告分析认为，尽管我国农村社会保障工作已逐步开展，覆盖面不断扩大，中央和地方也出台了一些政策和规范性文件，但我国农村社会保障的法制建设依然比较薄弱，存在不少问题。

　　“首先是农村社会保障制度仍然主要依靠政策，立法较少。”谢增毅介绍说，除了少量的法规，目前我国农村社会保障的开展主要依靠国务院及其部门的有关通知等政策性文件，规范性的法律文件较少。许多政策性文件属于阶段性的政策，缺乏稳定性。

　　谢增毅认为，问题的原因在于我国农村社会保障制度尚处于摸索阶段，缺乏成熟的经验。由于政策性文件不同于法律文件，公开性也较差，造成许多农民对制度的知晓程度较低。从调研数据可以看出，关于低保制度知晓情况，有44%的人回答不知道。社会养老保险知晓率也只有32.2%。

　　“第二个问题是，农村社会保障制度的差异性比较大。”谢增毅说。

　　据介绍，目前我国在一定程度上按照城市和农村分别实行不同的社会保障制度。这种城乡二元的社会保障体系，考虑了城乡的差异、国家的经济发展水平、财政实力，具有一定的合理性，但也导致了城乡社会保障水平差距不断扩大。

　　除了城乡差异，由于我国农村社会保障制度是在各地试点的基础上开展的，加上不同的地区发展很不均衡，因此，中央发布的农村社会保障政策给各地在资金筹措、保障对象和范围、保障水平等方面留下了很大的自主空间，加上统筹层次比较低，统筹单位过多，各省、市，甚至不同的县的具体制度存在很大的差别。

　　调研报告用数据给予了有力证明：在合作医疗上，从医疗费用的报销方式看，39.6%的人是交钱时医院直接扣除，34.1%的人是先把医药费交了再去医院报销，15.4%的人是到政府指定的其他地方报销。从报销公布的地点看，50.6%公布在村公示栏，30%公布在乡镇卫生院公示栏，6.2%公布在县级医院公示栏。

　　“农村社会保障制度固然要考虑不同地区、不同区域的经济社会发展水平的差异，但如果在制度设计和保障待遇方面差异过大，则不符合法制的统一性以及社会保障的公平性。”谢增毅认为。

　　“制度内容不够全面、可操作性不强”是农村社会保障遇到的第三个问题。

　　据介绍，目前有关的政策性文件还缺乏对社会保障相关主体的权利义务的详尽规定，制度的实施主体和实施机制仍不够完善，制度实施中的程序性规定也较薄弱，对各类主体的约束机制以及纠纷的解决机制尚未建立，相关主体的法律责任不够清晰，农村社会保障制度和城市社会保障制度以及其他制度之间的衔接还有待完善。

　　提升农村社保法制建设水平需立养老医疗救助三部法律

　　记者了解到，当前我国正在抓紧制定社会保险法。从目前草案看，这部法律并没有对农村的社会保障进行详细的规定，只是对目前农村建立起来的新型合作医疗制度和社会养老制度予以确认。记者此前采访的社会保障专家认为，“这是由于农村社会保险的特殊性所决定的”。相较于城镇，农村社会保障可能需要国家财政承担更多的责任，因此农村社会保险立法要根据农村特点，还要根据不同人群来提出一些更加可行的方法，而且制度之间一定要很好地衔接。

　　谢增毅也认为，我国目前已建立了农村社会保障制度的基本框架，目前需要根据制度实施中遇到的问题，进一步加强我国农村社会保障的法制建设。

　　从新型农村合作医疗保障制度上说，这一制度已经基本覆盖全国各地，农民参合的积极性也很高，当前应该通过立法巩固和推进这一制度。谢增毅的一个建议是，制定“农村新型合作医疗条例”，对新型合作医疗的参合对象、交费标准、财政补助制度、统筹补偿方案、基金的使用和监管、主管和经办机构等作出规定，同时明确经办机构和参保人的相关责任，使农村新型合作医疗工作的开展更加制度化、规范化，同时协调农村新型合作医疗制度和城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险的关系。

　　目前我国养老保险的开展较为缓慢，覆盖面也比较低，相比社会救助和新农合，我国养老保险面临许多困难，目前制定统一的法律或行政法规的时机尚不成熟。谢增毅认为，目前应出台政策性文件，推出农村社会养老保险改革的方向和制度的基本框架，引导各地进行试点，在试点和覆盖面扩大的基础之上，再制定有关养老保险的法律或行政法规。

　　谢增毅建议，目前我国应抓紧出台社会救助法，建立起包括农村在内的最低生活保障、专项救助、自然灾害救助、临时救助以及其他救助的制度框架。社会救助法应该明确社会救助的原则、主管机关、办事机关、救助基金的来源；特别要明确农村最低生活保障的对象、保障标准的制定和调整、最低生活保障的申请程序和审核、审批程序、办事机关调查核实的权力、享受最低生活保障待遇居民的告知义务、其他专项救助的对象和救助方式等。

　　事实上，两个多月前召开的十七届三中全会对于破解城乡二元结构已经给出了具体目标———扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。专家们一致认为，要让千千万万个生活在农村的老人们“病有所医、老有所养”，最终还是要靠法律来保障。(本报记者 刘宏)