《南京市道路交通安全管理条例》近日提请江苏省人大常委会审查批准，不少媒体给予了关注。作为一项地方性立法，而不是某一个条款的修法，媒体的议程设置对舆论的导向至关重要。比如，1月21日《扬子晚报》报道这一消息时，设置的“议程”首先就是“穿高跟鞋开车，鞋跟不得超过4厘米”；而同一天《现代快报》设置的“议程”则是“‘醉酒驾车肇事终身禁驾’被删除”。

　　对大众传媒来讲，“高跟鞋”和“醉驾”显然比“道路交通安全”更具诱惑力。但对新闻而言，媒体突出的阅读点，又容易遮蔽新闻事件中某些缺乏大众吸引力的重要内容。从理论上说，与公民生活息息相关的立法都是公众所关注的。在现实层面，法律权威的不彰，“纸面法”与“地面法”的差距，法律知识或法律素养的欠缺，都在影响公众参与立法的热情。于转型中国而言，立法机关和新闻传媒对这场从人治到法治的艰难转型，负有时代责任。立法机关有必要疏通公众参与立法的管道，并为公众的每一个立法疑问释惑；传媒也有责任在社会层面，为不同利益阶层提供信息与舆论博弈的平台。

　　以南京这项地方性立法为例，众多市民对“开车穿高跟鞋不得超4厘米”等规定不理解，但从交通安全的角度观察这项规定，其实并不“雷人”。如在紧急状况时过长的鞋跟可能会卡住刹车，鞋跟过长会妨碍安全驾驶应该是一个常识。公众的质疑在于“不得超过4厘米”如何执行，这就涉及立法技术问题。而这一问题本应在立法审议阶段就应得到厘清。遗憾的是，我们在公共舆论领域，并未看到立法机关以及为这项立法投了赞成票的人大常委会委员们出来解释。

　　下位法不能与上位法相冲突，这是地方性立法的前提。地方性立法不能被视为一时的舆情挡箭牌。据报道，南京“醉酒驾车肇事终身禁驾”，源于张明宝醉驾案给这座城市带来的巨大舆论压力。尽管民间对严惩醉驾者的呼声很高，也尽管在醉驾管制上，终身禁驾不失为可行之策，但这一法律决策的选择，不能脱离法律的框架。既然全国性立法已对酒后驾车、醉酒驾车有较为详尽的处罚，地方性立法就只能在全国性立法之下做有限选择。法律、法规没有授权地方可以视情况给予醉驾肇事者“终身禁驾”的，南京这一“条例”也就不能这么规定。

　　不否认，“终身禁驾”在张明宝案效应正值顶峰时，得到了较多公众支持。这种民意所向也不必然导致修法，但作为地方立法机关，可以将这些民意表达向上传递给全国性立法机构。对公众，也应向他们宣传法制统一原则的意涵。为避免法律冲突，地方性立法机关在立法过程中，还应设立专门程序，校验法律的协调性。对与上位法冲突的规定，立法机关应通过多种传播形式，向公众解疑释惑。

　　立法的确是多数民意的体现，但法律适用面前人人平等，并不等于立法面前人人平等。地方性立法也是通过地方人大或其常委会实施的，地方人大代表及人大常委会成员实则是作为民意代言人在参与立法。正因为他们代表着民众，他们的立法选择，包括对某个争议法条的选择，都应向公众报告。若代表们能实现与公众之间的良好交互，上述两大争议就很难出现。因此，对地方立法需要什么样的“议程设置”这一问题，还需要普及立法常识。