专家学者：旅游法能否管住凤凰“圈城收费”

　　4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了中国首部旅游法。而凤凰古城自4月10日收取148元“进城费”以来，一直争议不断，成为举国关注的焦点。旅游法草案通过后的首日，本报邀请旅游法领域的多位专家学者，共同探讨“旅游法能否管住凤凰‘圈城收费’”。

　　栏目主持人：余瀛波(《法制日报》记者)

　　访谈嘉宾：

　　韩玉玲(北京第二外国语学院旅游法律与产业规制研究中心主任)

　　王玉松(上海旅游法治研究中心主任、上海师范大学旅游学院副教授)

　　渠涛(中国社会科学院法学研究所研究员)

　　侯作前(浙江大学城市学院法学院院长、教授)

　　《法制日报》：您如何看待此次凤凰古城收费事件？

　　韩玉玲：客观地看，在“门票经济”存在的背景下，此次凤凰古城涨价有其合理的一面。比如从安全的角度，从参加旅游活动体验的角度而言，游客过于集中显然不是理想状态。而凤凰周围还有一些类似的景区，通过涨价的方式，分流一部分游客，使其游览环境更加合理、舒适。但是，价格怎么涨？古城内，既有属于公共资源的景点，也有相当的店铺、住家的所有权属于私人。在这个背景下，涨价不仅涉及相关价格法律制度，也涉及社区内利益相关者的利益。因此，涨价与否、涨多少，应当听取当地住民的意见；同时应当说明涨价的费用的用途。

　　渠涛：景区收费本身无可非议。人们所质疑的是，收费的依据以及所收费用的用途等是否公开透明。判断“凤凰收费”是否合理，我建议可以从横向对张家界、九寨沟等景区的运营方式进行比较。总之，如果整理“景点收费”，应该作统一标准。

　　侯作前：这次凤凰事件，并不是偶然。在门票经济的模式下，地方政府对景区收费态度比较明确，就是要大力收费。景区开发商是景区收费上涨的另一个有力推动者。开发商要投资回报，但门票经济模式下，开发商的盈利模式或者投资回收模式不开阔，景区收费上涨就是最佳选择。在这种情况下，景区内的经营者地位也很尴尬，因为景区收费上涨必然影响旅游者，并由此影响经营者收益。而消费者在涨价面前，显然会用脚投票，选择离开或者不来。这种多方博弈的后果，没有赢家。

　　《法制日报》：旅游法能管住凤凰“圈城收费”吗？

　　韩玉玲：旅游法只是从总体上明确了严格控制景区门票价格上涨的原则。关键还是要看景区在实施相关规定时，能否充分注意听证会的规范性、有效性；不能走过场；听证代表应当具有代表性。对于社区型的景区，应当首先分清权属，在执行相关价格法的前提下，充分尊重社区居民的意愿和权利，在兼顾开发商、社区居民利益的前提下，还应当承担其必要的社会责任，不应当一味地追求高利润，设置不惜改变社区风貌。

　　王玉松：我认为不一定能管住。首先法律还存在执行的问题，“有法必依”的要求在我国法治建设进程中始终没有停止过，但现实中有法不依、有法乱依的情况也比比皆是，这既有观念和意识淡漠的原因，也有恶意曲解法律规定的原因，当然还有法律在实施过程中被利益、舆论、权力等各种非法治力量绑架的原因。

　　其次，从旅游法的相关规定看，要管住景区的乱涨价，必须先满足两个条件：一是属于利用公共资源建设的景区，才能实行政府定价或政府指导价，也才属于本条规定适用的情况。二是听证会的结果是不同意涨价才能不乱涨价，而如何确保听证会代表能够真正代表民意，也是各界普遍质疑的问题。

　　侯作前：依法规范景区收费是系统工程，不可能一蹴而就。旅游景区收费涉及不同利益主体，其利益博弈形式也很复杂。旅游法对规范景区收费从宏观和微观两个方面做了比较全面、合理的规定，但关键还是要看贯彻执行的情况。当然，要真正发挥好旅游法的作用，还要结合和发挥其他法律法规的作用，特别是完善公共治理，把依法规范景区收费作为系统工程抓好抓实，切实维护旅游消费者的合法权益。

　　《法制日报》：据报道，凤凰县政府此前曾表示，旅游产业规范后，免票是必然。但同时凤凰县政府的人表示，短期不会停止收费。也就是说，当地政府认为，收费是为了规范景区管理。如何看待收费和规范景区管理之间的关系？

　　渠涛：我个人认为，“收费”与“规范景区管理”之间不能说有必然联系，也不能说完全没有联系。首先，凤凰古城在前一段声名鹊起，游客人满为患。这种情景，一方面让当地政府感到需要防患于未然，另一方面使逐利者感到奇货可居。我想正是这两方面的需要才有了一个切合点：即“规范景区管理”。也就是，通过收费这种商业运作来减少进城人数。这样既可以解决政府的“防患”，又可以让逐利者得到“卖点”，或许政府也有经济利益进账，也未可知。

　　王玉松：我不认为收费和旅游产业规范之间有直接的因果关系，这种说法难以自圆其说。假如一定要将这两者联系起来的话，是否可以理解为是想通过收门票减少游客进入量，从而改变景区服务的供给和需求关系，形成买方市场，让游客有机会选择服务的商家，从而促进商家改善服务质量。但如果是这样考虑的话，实行游客流量管理就可以了，也不是只有收费一种办法吧。况且欧美等一些旅游业比较发达的国家，人家的景区点门票普遍比我们便宜，难道人家的旅游市场和产业没有我们的规范吗？如果真的是为了规范景区管理，能否到时候把门票费收入的实际去向公示一下，看看用于规范景区管理的占了多少？

　　《法制日报》：旅游法明确规定，将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。同时，旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。凤凰古城的门票“打包”行为是否属于“合并出售”？同时，其不允许游客选择购买其中的单项票，是否违法？对此应该由谁来进行处罚，如何处罚？

　　王玉松：我认为，按照旅游法的这个规定来理解，景区的行为应当属于强制交易的行为，涉嫌违法。对不得强制消费者进行交易的规定，消费者权益保护法中也有，但与旅游法存在的共同问题是：都没有具体规定经营者对这种行为应当承担怎样的法律责任，更没有对消费者救济权利的具体规定，消费者只能选择拒绝，但拒绝也就意味着消费者正当的消费目的无法达成。在这个问题上，还需要进行制度完善。

　　侯作前：景区是由景点组成的，但旅游者对景点的认识和兴趣点是不同的，应该允许旅游者一定范围的自由选择。景点门票打包，就是直接捆绑产品，损害了消费者的选择权，属于强制交易。这是对游客的自由权、选择权的侵害，完全可以依据反不正当竞争法、消费者权益保护法和反垄断法的规定，寻求救济。旅游法也在旅游法第四十四条规定，将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。凤凰古城的做法，有捆绑销售之嫌。(记者 余瀛波)