“农地”入市：重在政府让利并解除不合理限制

　　“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”继十八届三中全会决定之后，2014年中央一号文件再次对农村集体经营性建设用地入市问题作出部署。

　　“尽管农村集体经营性建设用地的规模目前不是很大，但如果上述制度能够真正建立起来，集体土地入市就算有了真正的切入口。社会各界目前其实也并不想一下子将这些土地全部推向市场，只是希望有一个好的开头。”1月23日，国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云接受《中国建设报·中国住房》记者采访时表示。

　　集体土地入市不合理限制待解除

　　近期中央决策层的几次重要会议中，都在频繁提及要引导和规范农村集体经营性建设用地入市。

　　从目前来看，邹晓云认为实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，并没有宪法上的障碍，可能需要对相关法律法规进行调整，同时需要尽快解除对集体土地入市的不合理限制。

　　那么，目前我国究竟有哪些针对集体土地入市的不合理限制需要尽早解除？

　　邹晓云认为首先要解除对“出让、租赁、入股”土地受让方或使用者身份的限制。集体人和城市人要都能参与经营性集体建设用地的“出让、租赁、入股”。

　　“租赁和入股”身份不设限在上一轮改革中已基本实现。这次新增加了“出让”这一重大提法，对受让者身份的界定很重要。如果仍将身份限定在农村集体内部，那就切断了集体土地“出让、租赁、入股”的需求，市场也就不复存在。

　　其次要解除对“出让、租赁、入股”涉及的土地产权转移的限制，土地产权要能够自由从集体名下过户登记到集体之外的企业或投资者的名下。即：集体建设用地出让可以发生实质性的产权转移。

　　若产权不能过户登记到使用者的名下，集体建设用地实际上并不能真正进入市场。当企业经营困难时，这部分资产会无偿收归村集体所有，投入在土地上的资金也会失去。企业或者投资者还会认为这是一个很大的风险而不再有投资意愿和需求，市场也就无法形成，构建城乡统一市场也就自然成为了空话。

　　再其次是不能对“出让”之后土地的“再交易”进行限制。“出让”之后的集体土地资产允许再进行变现或者转让。如果对进入市场的集体土地的“再交易”进行限制，除了会抑制市场需求外，即使已经形成了市场，终究也会失去活力。

　　最后是“出让、租赁、入股”不能仅限于存量集体土地。新增的合法集体建设用地，如果符合“经营性”的规定，也应该准许进入市场。从过去的实践中看，符合入市条件的存量的经营性集体建设用地实际上并不是太多，如果仅限于存量集体建设用地，等待这些建设用地全部“入市”后，这个市场也就会自动死亡，这个政策也就没有了存在的价值，这也肯定不是我们的选择。

　　政府放权让利是改革成败的关键

　　5年之前的十七届三中全会早就明确提出上述有关引导和规范农村集体经营性建设用地入市的改革方向，但过去5年至今，此事基本没有大的进展。

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授接受记者采访时表示，就目前已经公布的政策内容来看，什么是农村集体经营性建设用地？通过什么渠道和法律法规，将现有农村集体经营性建设用地进行划分？尽早厘清至关重要。

　　如此一来，下一步其实迫切需要的是既具体又细化的政策来支持上述改革。

　　“实际上要解决上述现实问题，无论是理论观念上还是操作技术层面上，并不存在多大的难题，恰恰需要的是政府的决心和执行力。政府能不能放权放利，能不能面向社会采取开放的方式制定政策，是改革成败的关键。”邹晓云表示。

　　在实际操作层面，邹晓云建议可以参照国有土地出让方式，将集体土地所有权与使用权分开，只出让使用权，并设定一定的出让年期。“这样做一是集体土地所有权性质不会改变；二是如果有一天受让者不用地了，土地还可以回到集体来，集体也有个盼头。”

　　与此同时，邹晓云表示需要注意的是：如果集体组织有一天不存在了怎么办？这时可以实行国家代管或采取国家征收的方式，成为公共资产；要征收土地用途转用税，这是公平的需要。“如果使用集体土地不考虑土地转用成本，首先在国有土地使用者和集体土地使用者之间显得有些不公平，其次可能会促进土地非农化增加。”

　　“任何事情的发展都是需求的引导，现在的国有土地交易平台完全可以支撑现在的经营性集体建设用地交易的需求。问题的关键是能否让农民集体真正成为交易的主体，由农民集体与土地需求者自己决定价格，并拥有独立的估价机制、相关的法律服务机构等组成的公平交易维护机制。”邹晓云最后表示。

　　■本报记者 肖正华 北京报道