吴克宁教授谈土地改革 强调流转要因地制宜

　　如何流转？以怎样的方式流转？如何把流转的风险降至最低？此外，近期出现的“宿州模式”能否作为样本全国推广？其中又有哪些是值得借鉴的？

　　本期《新华有约》，为您邀请到中国地质大学(北京)土地科学技术学院吴克宁教授，借以权威专业的视角，论断土地改革领域的趋势和方向。

　　【新闻背景】深圳第一拍

　　1987年12月1日下午，紧靠深圳水库、面积8588平方米的一块住宅用地在深圳会堂以公开拍卖方式成功出让，成交价525万元，超过许多竞买人的心理预期。随着拍卖官的一“槌”定音，中国内地“土地第一拍”诞生。

　　观点一：城市划拨土地会越来越少

　　吴克宁时常称自己为“土族”，近三十年与“土地”的“交情”，让他谈起土地如数家珍。所以，专访的第一个主题便是“回顾”。

　　最让吴教授记忆犹新的是发生在1987年12月1日下午的“深圳第一拍”，他用“推动中国房地产业历史进程”来形容这一事件的重要性。

　　“以前中国的土地使用制度是两权(所有权、使用权)合一，自‘第一拍’后，不仅两权分离了，更重要的是，‘土地的使用权可以依照法律的规定转让’被载入宪法。”吴克宁回忆称。

　　有观点认为，这是计划经济向市场经济转型的又一个象征。吴克宁表示赞成，他认为，以市场机制为主导的土地资源配置方式是现行土地制度的特征之一。

　　不过，记者也注意到，目前不少城市还存有按计划划拨的土地，类似行政用地、事业单位用地、医疗教育用地、公共交通用地等等。

　　但吴克宁强调：“这种土地会越来越少，国家正在研究进一步扩大土地有偿使用的范围，有条件的地区，要将可以划拨的、原划拨的经营性用地采取多种方式实行有偿使用。完善土地租赁、招标拍卖挂牌出让制度，建立长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度，探索存量闲置用地的退出机制。有专家建议，除军事、社会保障性住房和特殊用地等继续划拨外，全面实现土地有偿使用，建立完善的土地有偿使用制度体系，推进土地节约集约利用。”他认为，今后的土地资源配置会越发市场化，“因为市场决定一切。”

　　【新闻背景】依法保障农民分享土地增值收益

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村土地制度改革作出了总体部署，重点提出要赋予农民更多的财产权利，保障农民公平分享土地增值收益。土地增值收益的公平分享是广大农民平等参与现代化进程，共同分享发展成果的必然要求。

　　观点二：土地增值收益分配不均

　　今年全国两会的主题是“改革”，在不少人看来，为什么要改革？是因为原本的制度在“后天”的实施过程中出现了问题，或者制度制定之初就存在一定的“先天不足”。

　　在吴克宁看来，现行的土地管理制度兼具“后天”和“先天”的问题。

　　“伴随着经济的高速发展、城镇化进程的不断加快，耕地的保护形式愈发严峻。”这是吴克宁最为担忧的，“因为耕地的数量和质量，关系到粮食安全，由此会引发一系列的问题和纠纷。”

　　“这是可以避免的吗？”记者追问。吴教授坦言：“首先得依靠政府的强制措施，严格用途管制，坚守耕地红线。”但这还远远不够，如何实现土地利用的集约化、高效化？地方经济如何摆脱对土地财政的依赖性？更重要的是，如何让农民享受到土地增值的红利？

　　据中国农业大学朱道林教授的研究表明，我国近年来，从农用地转为建设用地，到转化为房产并完成销售以后，所产生的土地增值收益，农民只能取得6-8%，政府从中的获益近30%，近七成被开发商及后续的二手房倒卖方拿走。

　　“所以今年，政府再三强调，要让农民享受到城镇化建设的红利。”吴克宁说，“如何享受？征地制度与农村集体经营性建设用地流转的改革很关键。”

　　【新闻背景】土地制度改革

　　国土资源部部长姜大明在今年的全国两会期间表示，有关土地管理制度改革方案，特别是“农地流转”，国土部正抓紧制订总体思路框架和试点方案，涉及规范引导农村集体经营性建设用地入市、征地制度改革的试点、宅基地管理等。

　　观点三：土地制度改革的最大障碍是法律

　　谈到土地改革的方向及亟待解决的问题时，吴克宁一口气提出了六点意见，涉及耕地红线保护、土地集约利用、集体用地流转、农村土地产权制度、土地财产税制度、征地制度改革等。

　　问题很多，障碍也不少。在吴克宁看来，土地制度改革的最大一个障碍在于法律的改革，“不仅仅是《土地管理法》，相关联的法律都要做出变化，甚至是宪法也要做出相应的修正。”

　　吴克宁引用两会代表国土资源部规划司司长董祚继和清华大学教授蔡继明的观点，土地改革当务之急是修改法律。

　　未来农村集体经营性建设用地实现与国有土地同等入市，农村宅基地改革以及相应的农村住房财产的抵押、转让，小产权房和城中村等热点问题的解决都需要有清晰的判别标准。而通过立法明晰是最根本的办法。

　　吴克宁坦言：“这是一个持续完善的过程，不可能一蹴而就，需要时间、更需要试点经验的积累。”

　　【新闻背景】宿州模式、山东模式

　　中信信托目前已经在安徽宿州、山东青州开展了土地流转信托项目，并衍生了中国土地流转信托的“宿州模式”和“山东模式”。

　　观点四：土地流转方式要“因地制宜”

　　针对近期出现的土地流转信托的“宿州模式”和“山东模式”，吴克宁的观点很鲜明，可以参照，但不一定能全国推广，要因地制宜。套用现在的时髦词汇，得“私人定制”。

　　仅以宿州模式为例，在安徽宿州的土地流转项目中，农户将土地承包经营权委托给中信信托集中管理，通过专业化的服务公司进行出租。

　　吴克宁认为，这是“一举五得”——信托机构得到了一种风险较低、具有长期经营可能的投资方式；农民的土地流转进程加快，也避免了个别矛盾的产生。

　　对于从信托机构手中，获取土地进行经营的机构或者单位而言，程序更合法，投资成本、收益更清晰，合同履行的保障性也更好；就流转本身来说，信托机构在过程中扮演了“发动机”的角色，有“发动机”的存在，流转效率会提高。

　　此外，信托机构的介入，能够引导资金流入农地市场。吴克宁认为，为保障基本收益和正常利润，信托机构和实际经营者，必然会摒弃传统农业，从事资金、人力、技术要求更高，但是利润也更高的现代农业和特色农业经营，这也符合市场规律和国家政策。

　　尽管好处多多，但连带的问题和存在的局限性也是不可忽视的。

　　吴克宁指出，由于是层层委托的形式，会否造成管理成本较高或者推高经营成本？面对信托机构农民个体过于渺小，发生经济纠纷或者信托本身失信后，权益又该如何保证？信托机构本身的诚信和受托人是否实际经营值得考量？信托本身资金一旦断裂或者经营者出现问题又该如何处置？

　　最关键的一点是，以当前的资本进入农村土地，流转可能会出现耕地非粮化、非农化现象，影响到耕地保护红线、威胁粮食安全。

　　此外，吴教授还指出，“宿州模式”只能在区位与经济条件较好，利润空间较大的地区开展，信托资本和民间资本有利可图的情况下，才会进入。

　　他说：“李克强总理作政府工作报告时强调，坚守耕地红线，提高耕地质量，把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中。对于农地流转，应因地制宜，差异化对待，在尊重农民意愿、维护农民合法权益、保证土地用途不改变的前提下，在经济发达地区试点先行，引导承包地经营权有序流转，加强监管。”(新华房产调查 记者 王鑫)