东莞新型城镇化综合试点方案公布 城镇化率要翻番

制图：曹琪伟

　　后年常住人口城镇化率90%

　　2013年，东莞常住人口831.7万人，户籍人口188.9万人，外来常住人口642.8万人，常住人口城镇化率88.75%，户籍人口城镇化率11.7%，本外人口倒挂现象突出。

　　《要点》提出开展国家新型城镇化综合试点的总体目标是，到2017年，常住人口城镇化率达到90%，户籍人口城镇化率达到16.5%；到2020年，常住人口城镇化率达到91%，户籍人口城镇化率达到23.5%。

　　完善市民化成本分担机制

　　东莞将建立起政府合理负担、企业依法负担、个人自愿负担的农业转移人口市民化成本分担机制。

　　到2017年，基本建立以积分制入户和与居住年限挂钩享受基本公共服务的机制，逐步建立与常住人口相挂钩的财政转移支付制度；到2020年，实现60万本地和90万外地农业转移人口市民化，市财政累计投入100亿元用于补助欠发达镇基本公共服务支出，市镇财政累计投入100亿元用于统筹村级基本公共事务。

　　同时，建立起PPP融资、基础设施证券化融资等多元化可持续的投融资机制。到2017年，争取省级发债资金向本市倾斜，并建立以PPP为主的投融资模式；到2020年，建立基础设施证券化融资模式。

　　探索新型设市模式

　　《要点》提出，虎门镇和长安镇将探索新型设市模式。东莞将在这两镇创新机构设置，明晰事权财权，赋予同人口和经济规模相适应的管理权，探索出行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式。

　　此外，东莞还将以粤海银瓶合作创新区等发展平台为载体，创新政企合作、产城融合、生态文明、宜居湾区建设新模式，全面推进相关体制机制创新。

　　■焦点

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　　进一步放宽和优化入户条件

　　如何实现农业转移人口市民化？

　　《要点》提出了五大任务，其中就包括拓宽农业转移人口市民化实现通道等。

　　东莞将制定出台《东莞市关于推进农业转移人口市民化的意见》，创新一系列举措。

　　首先是制定积分制入户、条件类入户实施细则，放宽和优化入户条件，使更多符合条件的农业转移人口落户。对积分制入户，资格分值由130分降至100分，同时降低参保要求，调高技术资格、住房和居住年限等分值；对条件类入户，凡符合中级以上职称等十种条件的可直接入户。

　　其次是完善居住证制度，以居住证为载体，建立与居住年限等条件相挂钩享受基本公共服务的机制，以此实现不符合落户条件或不愿落户的农业转移人口市民化。

　　第三是加快推进户籍农业人口就地市民化。

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　　每人成本20万，政府出16.7万

　　如何创新市民化成本分担机制？

　　《要点》提出，要创新农业转移人口市民化成本分担机制。

　　经测算，东莞农业转移人口市民化成本为每人20万元，其中政府成本16.7万元。为此，东莞还将探索创新农业转移人口市民化成本分担机制，分类提出各类基本公共服务的实施路径和分担办法。

　　这些分担领域涉及义务教育、社保、医疗卫生、公共事务、住房保障等领域。

　　近年来，东莞非户籍人员子女入读公校问题比较突出，一些镇街已经在探索政府购买民办学校学位的做法。《要点》对此予以明确，通过完善积分入学制度、向民办学校购买服务、建立与经常性教育支出挂钩的市内财政转移支付体系解决。

　　社保领域主要强化企业依法缴纳社保、落实同工同酬、加强技能培训投入的责任。政府层面，对户籍居民养老保险缴费补助按现行分担原则分担，医疗保险建议省财政在承担基数支出的同时，加大对超出基数部分支出的转移支付。

　　医疗卫生上，主要通过加大财政和社会资本投入，提高供给质量和能力。在现有分担体制基础上，积极探索按常住人口数量对基本公共卫生服务及其重大项目实行补助。

　　公共事务上，提高市镇财政对村(社区)治安、环卫等公共事务支出，上收事权，提高公共服务质量，同时，积极探索按照实际管理人口数量对地方公共事务管理成本进行补助。

　　在住房保障上，东莞主要通过规范公租房建设和出租屋管理、出台公租房管理办法、建立覆盖中低收入户籍人口并惠及农业转移人口的新型住房保障体系予以保障。同时，探索创新从实物保障向发放房租补助过渡，由“补砖头”转为“补人头”。

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　　新型城镇化钱从哪里来？

　　推进民间资本参与城市基建

　　《要点》还提出建立多元化可持续的城镇化投融资机制的任务。

　　东莞将制定出台《关于建立多元化可持续的城镇化资金保障机制的意见》等配套文件，着力探索以特许经营权为主的PPP融资模式，推进民间资本参与城市基础设施建设，并建立完善与PPP项目相适应的预算资金管理和财政补贴制度。同时，强化绩效导向和风险控制，确保资金安全。

　　值得注意的是，东莞将把政府债务纳入全口径预算管理，编制公开透明的政府资产负债表，建立政府综合财务报告制度。探索设立城镇化投资引导基金，大力推进基础设施融资证券化。鼓励金融机构创新与城镇化相匹配的金融产品和服务，促进产业升级和城市升级。

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　　发挥各新区的载体作用

　　如何助力新型城镇化？

　　《要点》提出，要统筹推进其他体制机制创新。这其中，东莞园区将成为主要着力点。

　　根据《要点》，东莞将以建设东莞粤海银瓶合作创新区为载体，创新政企合作推进“四化同步”、产城融合的城镇化建设新模式。以水乡特色发展经济区为载体，创新产业准入、生态建设、环保监管、考核评价等生态文明建设新机制。以长安新区为载体，创新绿色低碳、智慧城市、宜居湾区建设模式。

　　■东莞VS惠州方案对比

　　同：建立合理的农业转移人口市民化成本分担机制；建立多元化可持续的投融资机制。

　　异：提出“虎门镇和长安镇成功探索新型设市模式”和“相关体制机制创新全面推进”的目标。到2017年，常住人口城镇化率达到90%，户籍人口城镇化率达到16.5%；到2020年，常住人口城镇化率达到91%，户籍人口城镇化率达到23.5%。

　　惠州则提出到2017年，常住人口城镇化率达到70%，户籍人口城镇化率达到50%；到2020年，力争不少于10万本市农业转移人口和40万异地务工人员落户城镇，全市常住人口城镇化率达到75%，户籍人口城镇化率达到65%。

　　同时，提出“新型城镇化发展机制配套完善”的目标。

　　虎门长安将拥有县级权限

　　不配四套班子不增加编制

　　■方案

　　在虎门镇和长安镇开展撤镇设市设区试点也是《要点》提出的主要任务之一。

　　东莞将通过法定程序，推进虎门镇和长安镇撤镇设市设区试点，赋予县级管理权限，重点解决“小马拉大车”问题。

　　在这一过程中，主要包括三个方面的变化。

　　首先是提高行政级别，减少行政层级。新型设市后，不简单复制县一级的行政模式，不配齐四套班子，不下设街道办事处，继续实行扁平化管理。

　　其次是优化机构设置，控制不增编制。拟将市直部门派驻机构与政府内设部门整合为若干个工作部门。同时，不增加机构和人员编制。

　　第三是赋予县级权限，推动事权下放。梳理新型市权责清单，进一步简政放权，直接赋予虎门、长安县级管理权限。

　　《要点》还透露，目前已经制定了虎门、长安新型设市初步方案，国家同意开展试点后，将制定具体方案及设市申请按程序报国务院审批。

　　撤镇设市红利在哪？

　　■解读

　　对于虎门、长安的“撤镇设市”，外界往往着眼于“镇改市”后行政级别和管理权限的变化，甚至有学者认为“镇改市”后可能影响东莞市一级的统筹发展。

　　不过，2月9日接受本报采访的多位政府人士均认为，所谓行政级别和管理权限变化在虎门、长安并非新鲜事。东莞早在几年前就通过简政强镇向省中心镇下放了一批县级管理权限。

　　政府相关人士认为，“镇改市”的最大红利可能是“将市直部门派驻机构与政府内设部门整合为若干个工作部门。同时，不增加机构和人员编制”。

　　该人士认为，这将带来三大红利：一是试点后虎门市、长安市可以直接领导派驻部门，将改变当前一定程度上存在的对派驻部门镇街“看得见管不着”，市直部门则“管得着看不见”的弊病；二是相当于在镇一级实行了“大部制”改革，提升了政府效能；三是为事权下放提供了更充分有效的法律依据。当前东莞下放事权主要通过委托方式进行，镇一级部门缺乏相应的行政法地位。改革后这一状况有望改变，这与当前强调“法治建设”的大背景也是吻合的。

　　虎门镇相关负责人坦言，随着经济社会管理权限下放，必将有利于提升政府行政效率，增进市民满意感，且能增加对社会公共服务的投入，这样能够使得虎门更有活力，让市民能够享受更为全面的公共服务。

　　“撤镇设市”是长安镇基层政府多年来的期盼。该镇政府相关负责人曾表示，经过30多年的改革发展，长安的经济社会各项建设取得了巨大成就，但是也受各种因素的影响，目前遇到一些问题。如人口众多，且本地人口与外来人口倒挂，人口流动性较大，社会管理任务繁重；资源紧张，制约经济发展；管理权限较小，与庞大的经济实力极不相称，这些都是长安镇在推进新型城镇化改革的过程中面临的问题。

　　一位在长安镇经信部门工作人员说，长安镇以前出台过对企业财政奖励办法，但是如今随着法制日益完善，这一做法在镇级政府的现行制度下，已经难以延续，长安镇一旦“撤镇设市”，财政奖励优秀企业将有法可依，解决政府行政难题的同时，也为企业发展创造了良好的条件。

　　此外，“镇改市”会不会“官”更多呢？一位熟悉东莞行政编制的人士表示，东莞镇一级是正科级单位，不过不少镇委书记、镇长是从市直部门交流到镇，依然保留了正处级别。镇区的公安、环保等分局作为市直部门的派出机构，一般拥有正科级别。但镇一级内设的部分机构在编制上属于“不定级别”。他认为，如果确定提升虎门、长安的行政级别，其下设机构可能定为科级，但由于还将整合派驻机构，所以科级单位和干部数量可能维持不变，应当不会大起大落。

　　对于“镇改市”对普通群众和企业的影响，相关部门人士认为，改革赋予虎门、长安县级权限，将减少审批流程，同时，整合派驻机构实现“大部制”，能让群众办事少跑部门。此外，群众对于政府部门依法行政监督也将更加直接和便捷。

　　中山大学岭南学院财税系主任、教授林江表示，镇改市后，级别提高，就拥有了更大的权限。对于高端人才将更有吸引力，同时也有更大权限因地制宜地优化营商环境，这对于当地的企业来说是个利好消息。与此同时，享受县级管理权限后，在国土、城市规划等层面上，权限也会提高，这样就能建设更好的城市基础设施。

　　策划：南小渭 统筹 段思午

　　采写：南方日报记者 段思午 何明强 郭杨阳