征税须由法定 “限行、限购”不能任性(2)

　　这次修改规定了可以将审查、研究情况向提出审查建议的当事人和公众公开，能够积极回应社会关切。

　　亮点6

　　法院检察院不能“二次立法”

　　【问题】司法解释——最高人民法院、最高人民检察院对法律的具体应用所做的说明，是下级法院、检察院的办案依据。事实上，目前司法解释经常被诟病为“二次立法”，因此这次立法法修改，对司法解释也做了约束性规定。

　　【修法】立法法修正案草案规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。”草案同时明确，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。

　　◎解读

　　中国人民大学法学院教授朱景文说：“在法律规定比较抽象、原则的情况下，司法解释可以起到弥补法律不足的作用，对审理案件具有较大的可操作性。但无论如何，司法解释不能突破法律的规定，对司法解释加以规范非常必要。”

　　除了司法解释，公检法机关联合制定文件的问题也受到关注。记者了解到，立法法修改中原本打算对联合发文的行为进行限制，但有意见认为，这并不属于立法行为，所以没有规定相关内容。

　　“这种联合制定发布的文件是司法解释？行政解释？还是行政规章？性质上不伦不类。我建议，作为一个原则，立法法应明确规定，司法机关不得与行政机关及其组成部门联合发布有关法律适用方面的规范性文件。”中国政法大学副校长马怀德提出了自己的见解。

　　□重点解读

　　立法权下放地方遏制红头文件泛滥

　　中国政法大学副校长马怀德表示，长期以来各级政府红头文件确有过多过滥的情况，甚至出现了很多侵蚀立法权的现象，如利用红头文件给老百姓设定义务、增加义务，剥夺和限制老百姓的权利，甚至给行政机关扩权、减少责任等等，这些乱象反映了立法法还不能有效地规范红头文件。

　　红头文件是地方政府行使权力的一种形式，如何将这种权力关进法律的“笼子”，下放立法权给地方成为一种选择，这也成为此次立法法修正的一大亮点。

　　立法权下放地方能够有效解决地方政府权力在法律“轨道外运行”的现状，但公众同时也产生担忧：赋予全部的设区市以立法权，会不会造成地方政府因“有权”而“任性”？

　　对此，马怀德介绍，为了防止那些立法条件不是很完善的地方滥用立法权，立法法修正案也在两个方面做了限制：

　　“第一，设区市能不能获得实际的立法权有赖于省一级人大及其常委会决定，而省人大常委会决定的标准是什么呢？是根据它的人口、区域面积、立法需求、立法能力等因素考虑决定。符合标准的地方获得立法权之后，还要报省级人大常委会批准后才能生效。”马怀德说。

　　第二，立法法修正案明确规定，设区市的立法范围是有限的，不是任何问题都可以立法，只能在城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等领域立法，而在税收等政治、经济、社会管理领域没有立法权。

　　马怀德解释，这是为了防止地方政府在立法过程中的“任性”，即滥用立法权，把本来以红头文件实施的行为上升为法规来施行。

　　综合京华时报记者孙乾新华社报道

　　变化一

　　地方立法权范围扩大

　　记者注意到，在地方立法权方面，二审稿规定，较大的市可以就城乡建设、城市管理、环境保护等方面的事项制定地方性法规，而此次提交大会审议的草案中，范围有所扩大，变成“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”。

　　全国人大常委会副委员长李建国还特别说明，这次修改立法法赋予所有设区的市地方立法权后，需要考虑是否对几个不设区的地级市赋予地方立法权的问题。李建国表示，广东省东莞市和中山市，甘肃省嘉峪关市属地级市，但不设区，建议赋予上述三市地方立法权。

　　变化二

　　分歧较大条款可单独表决

　　立法实践中，因为某个重要条款卡壳，意见分歧较大、争执不下，而导致立法久拖不决的情况屡见不鲜。

　　对此，修正案草案规定，调整事项较为单一、各方面意见比较一致的法律案，可以经一次人大常委会会议审议通过；对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度；对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决。

　　变化三

　　加入“开征停征”具化描述

　　去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案。

　　2014年12月12日，财政部和国家税务总局下发通知，分别上调汽油和柴油等成品油的消费税。汽油消费税单位税额由1.12元/升提高到1.4元/升，柴油消费税单位税额由0.94元/升提高到1.1元/升。这是成品油消费税半个月内的第二次上调。对此，有舆论认为：燃油税税率半个月调两回，不符合税收的严肃性和稳定性。因此，“税收法定”更令人期待。

　　对此，草案二审稿做出规定，其根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

　　记者发现，此次上会审议的三审稿在二审稿基础上又作出了一些修改，改为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。

　　变化四

　　对地方政府规章权限进行规范

　　三审稿对部门规章和地方政府规章权限进行规范。李建国表示，三审稿进一步明确了规章的制定权限范围，推进依法行政。草案规定，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。

　　同时，规定制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　此外，考虑到地方实际工作的需要，修正案草案规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。