集镇规划无序 违法建房占地几近失控

　　《经济参考报》记者在多个农村地区走访看到，一些地方的新农村集中居住区，成排的房屋外墙上整齐划一地刷上了黄色涂料，远远望去就像军队营房，不仅没了农村的味道，也不符合农村生产的就近性和便利性，丧失了农村的田野风情，也缺乏建筑美感；还有些地方则直接数栋高楼拔地而起，被强迫洗脚上楼后的农民抱怨，鸡鸭猪羊没地方养了，农田耕作离不开的农活器具没地方放置了，到农田干活走的路更远了，生活生产反而没有以前方便了。

　　“我国城市化历经30多年快速发展，当前到了重视县以下规划问题时候了。”合肥市庐阳区区长黄卫东说。

　　合肥市规划编制研究中心编研所副所长吴亚伟认为，当前的规划业界和政府职能部门，只要谈及规划，普遍是针对城市，对集镇农村的规划理念、实际操作经验等都比较匮乏，县以下的集镇农村层面长期得不到应有重视，要么没规划，要么是比较普遍的对城市规划的生搬硬套。

　　当前乡镇农村地区土地浪费问题突出。安徽省副省长陈树隆说，从1996到2009年，农村人口向城市转移了1200万人，但是农村建设用地不减反增，同时期增加了163万亩。如此反差鲜明的数字，从一个侧面显示出集镇农村地区的土地使用效率极低的问题。他在基层调研发现，阜阳、亳州、宿州等皖北平原地区的集镇和村庄都毫无规划，在基本农田范围内随意建房的情况极为普遍。其中有地方政府规划缺失的问题，也有农民规划意识淡薄的问题，也有国家宏观政策的原因。

　　农民被迫违法占地

　　在皖北等地，由于缺乏整体规划，在一些集镇或者村庄的周边，沿着道路建房、占用耕地的情况比较常见，这种“夹心饼”式的房屋布局不仅浪费土地，而且由于狭长形，电网、水网等基础设施配套也成本较高。

　　记者发现，县以下规划主要存在两方面问题。一是集镇农村建房违法占地普遍，农民“被逼违法”。从事规划工作13年多的霍山县国土局副局长余晓春介绍，农村建房违法占地情况基本处于失控状态。法规落实环节遭遇肠梗阻，比如土地管理法规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，确认建设用地使用权，但农民向哪个部门申请报批等可具操作性的环节缺乏明确规定，这使得农民即使想申请报批也不知道该去找谁。事实上，即使农民提了申请，地方政府也不会批准，因为政府普遍倾向于把土地指标用于工业项目发展经济，比如霍山县一年土地指标150亩，而全县需要土地两三千亩，土地资源极为稀缺，政府自己用都不够，不管法规层面还是落实，都等于是在逼着农民违法占地。

　　尤其是在霍山县这样的山区，农民不能在山上毁林，不能占用河道建房，还要避开地质灾害区，全村范围内能建房的地块可能只有地势平坦但数量稀少的农田所在地。同时，如果走报批程序，征地报批费大概是4万多元一亩，农民在自家田地建房还缴费，自然不会主动报批，就偷偷建房，被发现了就强建。

　　二是规划长期缺失与规划导向特色缺失并存。一些地方连镇域规划所需的地形测绘图都没有，镇域规划更是无从谈起。陕西省延安市城乡规划局副局长郝生富说，在全国范围而言，不能简单地建立在美丽乡村层面上。做好镇域规划工作的最突出问题，就是关于城乡规划的费用纳入本级财政预算，虽然城乡规划法有这个规定，但从来没有落实保障，没有办法顾及镇域。“现在启动镇域规划已经很迟了，这是一个国家生产力水平比较低的表现。”他说。

　　还有一些地方一哄而上批量生产搞规划。安徽省一名县规划局局长说，一些地方对乡镇规划予以考核评比，一时间各地小城镇规划大批量生产、一哄而上，比数量、拼速度，使得规划水平较差。大多数乡镇规划，都存在过于重视镇区和村庄规划而忽略全域统筹、关注建设用地规模扩大而忽视内涵提升、关注资源开发利用而忽视生态环境保护、关注物质空间布局而忽视历史文化传承等问题，在建设用地布局上较为粗放，在城镇风貌上对地域文化的发掘和自然资源的利用不够。例如，一些地方的县政府以红头文件形式下发，大搞不顾城镇实际的“行政规划”。

　　运动式规划不可取

　　小城镇建设不能贪大求全。郝生富认为，要根据不同的资源禀赋、人口、环境等因素，每个镇规模能发展多大，是这些因素共同决定的，比如一个乡镇规划10万人，必须要考虑周边各村的总人口、集镇现有人口、集镇向周边的辐射距离和能力等，如果把握考虑不充分容易造成浪费。

　　小城镇规划重点应改善人居环境。郝生富认为，镇域规划要能服务好周边地区需求，必须有学校等基础设施在一定范围内可以共享，比如两公里左右步行不能超过半小时，要坚持公共基础服务带动人口聚集，编制规划时要注重公共服务的公平分配。

　　“好的小城镇规划怎么编？评判一个规划的标准，应该呼应当地生活生产方式。”霍山县住建局局长陈世宏建议，集镇乡村规划要顺地形、顺民意、倡服务、重环境，就像皖南的西递宏村，很多年沿袭下来，水系畅通，环境优美，是农村地区规划的经典范例。

　　小城镇规划编制套用照搬城市规划问题亟待扭转。安徽省住建厅村镇处处长邹桂武认为，目前我国关于小城镇规划编制的技术标准与规范不完善，小城镇规划编制在很大程度上仍然套用城市规划标准，不能体现小城镇的特点，导致规划适用性不强。

　　“建议国家尽快制定相关标准，或是鼓励省级制定地方标准或技术导则，满足各地小城镇发展的阶段性和区域性要求，提升规划的科学性和适用性。”邹桂武说。

　　专家认为，从长远发展看，农村人口减少，同时为之服务的乡镇数量减少将是城镇化的必然结果。随着发展，一部分小城镇将与城市紧密联系、互动发展，成为有机整体；一部分小城镇将发展壮大，逐步转型为小城市；而一部分小城镇将沉淀在广大农村地域中，回归为社区或中心村。建议国家应要求地方政府根据小城镇不同的发展方向确定相应的规划编制要求，不能一刀切，搞运动式的规划编制，重点要加强有可能发展成为小城市的镇的规划编制工作。