划定城市边界利于倒逼存量空间利用

　　《城市的胜利》（Triumph of the City）一书的作者，哈佛大学经济学家格莱泽（Edward Glaeser）指出，真正的城市，并不是钢筋混凝土，实际上是一个彼此相关的人类群体。

　　由于工业化，人口开始在城市集聚，集聚产生交流和学习的机会，产生社会分工，新知识和新产业，人际交往成本下降了，生产成本下降了，生产效率提高了，大型公共服务（如地铁、污水处理、疾病治疗等）的成本被分摊，反过来又吸引人口在城市继续集聚。

　　人口集聚会让城市边界不断向外扩张，表现在城市建成区面积不断增加，甚至产生城市群。但是，集聚也会产生拥堵、空气污染、高房价、疾病传播等所谓“城市病”。于是，当城市扩张的负面效应抵消了正面效应，城市边界就会停止扩张，甚至收缩（例如美国80年代的“逆城市化”），而美国有些高科技企业（如英特尔）生产经营所需要的土地空间其实很少，所以，可以落户在非常袖珍的城市。

　　城市边界的动态变化，是一个市场自发调节的过程，它不仅受地形地貌、生态环境等自然因素的影响，也受到外来人口对于城市溢价效益的评价，有的城市即便想吸引人口流入，可能也是一厢情愿，外来人口会用脚投票远离这些城市，例如美国的底特律、我国的东北（每年流失人口200万），这种情况并非主政者通过规划可以解决的，也不是主观上可以控制的。

　　但是，我国通过划定边界的方式控制城市范围，其影响值得关注。国土资源部土地勘测规划院近日透露，北京、上海等14个城市的开发边界划定工作将于今年完成，而其他600多个城市以后也会划定开发边界。除了大城市划定不可突破的刚性或最大边界外，成长型的城市要划定动态边界，即预测城市边界及未来每年扩张的边界。

　　根据土地勘测规划院院长助理张晓玲介绍，尽管很难预测城市边界应该在哪里，但为了避免城市无序和“摊大饼”扩张，必须要做这件事情。过去，城市扩张除了工业化、城市化的影响外，更多的是主政者实现城市发展蓝图、实现领导人经济政绩的工具，通过城市扩张（新区、开发区或CBD等）不断推动地价上涨，并通过增加土地来建设工业园区和城市地标项目。

　　但是，这种通过主观意愿推动的扩张已经脱离了人口集聚、产业集聚自然带来的生产和生活空间需求，造成城市无序扩张。它的一个直接结果就是，土地城市化快于人口城市化，2000年~2010年间，全国城镇建成区面积扩张幅度达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度；另一个结果就是单位空间创造的产值低，我国工业园区地均产值仅为发达国家的1/3，甚至比东亚邻国也要低；最后就是地方政府无谓的财政支出，让城市背上了沉重的债务负担，建成区扩张太快，交通、市政设施、地下管网也同步扩张，但人口和产业集聚不足，无法分摊基建成本，地方政府债务沉重。

　　过去，由于城市化快速推进，招商引资、园区和基建项目上马较多，为提高效率，国土部门基本上批准了城市建设区扩张的土地利用，但事实上这些已建成区的土地并未得到充分的利用，存在大量浪费的情况。未来，城市化中速增长，城市产业升级提速，生产和生活对于空间要求没那么多了，再加上约束财政支出、治理城市污染，这些都限制了城市继续野蛮扩张。但是，去年以来，随着国家稳定房地产（减缓对经济的冲击）、促进基建投资（发挥投资关键作用），地方政府又有开始了一轮城市无序扩张的苗头，这可能会造成楼市泡沫、债务负担等问题变得更加难以解决。正是出于对这种风险的防范，政府部门不得不通过划定城市边界的方式，倒逼城市政府割断对于土地城市化的依赖。这一政策尽管效率可能并不高，有违市场化原则，但中短期内不得不做。事实上，发达国家人口密度、地均产值都比我们大，但城市整洁、交通有序，道路没有我们宽、城市没有我们大，看来中国的城市存量空间利用潜力很大，用行政力量限制城市空间无序扩张在特殊的环境下确实有必要。

　　（作者单位：深圳市房地产研究中心）