评论：推进体制编制改革从来不是“一锤子买卖”

　　众所周知，当前制约我军联合作战较为尖锐的矛盾是体制问题，最现实的困惑是指挥关系不顺。于是不少人便认为，只要建立联合作战指挥体制，就可以实现联合。其实，事情远非想象的那么简单。

　　让我们从美军入侵格林纳达时所发生的种种怪相说起。在此次联合行动中，美国陆军与海军陆战队就作战任务区分难以达成一致，最后不得不在格林纳达岛中部画一条线，陆军与海军陆战队各负责一半；美陆军一名少校为召唤肉眼看得见的海上舰队的火力支援，用自己的电话卡在公用电话上与美国本土陆军总部联系，陆军总部再与海军总部联系，海军总部再与舰队联系；停泊在近岸海域的海军航空母舰拒绝运输伤员的陆军直升机降落，理由是陆航飞行员“没经过海上起降资格认证”。在经过交涉降落后，海军又拒绝为陆军直升机加油，因为“先要说清楚谁掏加油费”……

　　美军入侵格林纳达是1983年，而主管三军协调事务的美军参谋长联席会议及联合参谋部早在1947年就正式设立了。对于上述种种怪相，也许有人要问，参联会为什么不管一管呢？其实不是它不想管，而是它无法管、无力管，因为那时美国对这个机构既缺乏职能定位，也缺少法律支持。更重要的是，参联会一开始就是一个军种间相互妥协的产物，组成参联会的高级军官大都具有双重身份，自然无法超越本军种的利益之上。美前参联会副主席欧文斯就曾自述：“在我的意识中，我首先是一名潜艇军官，其次是一名美国海军军官，最后是一名美国军官。”此语足见其军种意识之根深蒂固。

　　对美军参联会成立时的发育不良和运转时的发挥失常，美国政界军界多有评论。基辛格曾嘲讽：“那是一个签署军种互不侵犯条约的地方，与任何一贯的构想或战略都没有关系。”美国一位防务专家不无感叹：“有关对参联会进行改革的建议，像燕子随季节南来北往一样年复一年出现。”前参联会主席鲍威尔也指出：“参联会的失败，不仅在于官僚主义。在我看来，参联会设立之时的那种缺陷，决定了它始终没有发出清晰的声音阻止美军深陷越战泥潭。”一直到了1986年，美国国会制定并通过了“戈德华特——尼科尔斯”国防部改组法，才“使参联会从‘辩论协会’转变为一个有纪律的军事机构”，真正成为一个名符其实统管三军的权威机构。于是，世人才真正看到了海湾战争乃至以后几次战争美国多军种联会行动的“无懈可击”。

　　回味美军参联会走过的这段曲折历程，只是想说，改革尤其是体制编制改革，从来不是一个轻松的话题，从来不是“一锤子买卖”。简单认为只要把组织机构建立起来就能从根子上铲除种种弊端，就能产生立竿见影之效，显然有些理想化。俗语讲，“拔出萝卜带出泥”“打断骨头连着筋”。任何一次体制编制的创新突破，都不可能独善其身，必然会产生“群振效应”“连带效应”。在这种情况下，倘若职能定位不清晰，就可能出现该管的不管、不该管的乱管问题；倘若法规制度不健全，就可能出现讲了不听、管了不从问题；倘若人的思想观念不解放，就可能出现“传统人”扭曲现代体制机制、抑制先进装备效能问题。以前我们有些改革的反复折腾，都可以从中找到类似的教训。

　　有军事专家指出，一次较大规模的体制编制调整改革，从试验论证到磨合成型、再到功能的完全释放，约需20年时间。这一结论当然是从众多事例中推算得出的平均值，并不代表某种特殊现象不会发生。我们推进联合作战指挥体制改革，不妨同时在提升三军联合素养、加强配套设施同步跟进上下些工夫，也许会使这个过渡期大大缩短。(张西成)