"最后一公里"科学化 农田水利建设步入快车道

　　“有人建、没人管”是我国农村水利工程长期面对的尴尬。每年大量的资金投入农田水利设施的建设和改善，但是“最后一公里”的维护和管理跟不上，会让水利工程的效益打折扣，可持续利用率下降。

　　2011年，中央一号文件和中央水利工作会议提出健全基层水利服务体系，然而在推进过程中，人才匮乏、经费保障不足等问题成了现实的制约。今年，《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》出台，这将引导健全完善基层水利服务体系的工作踏上“快行道”。

　　关乎长久

　　解决粮食问题必须解决好水的问题。水利对粮食增产的贡献率为44%左右，其中，小型农田水利设施的贡献率为37%。截至2010年底，我国已建成小型农田水利工程2000多万处。它们犹如人体的毛细血管，看似微不足道却是灌溉农作物的必经通道。

　　农田水利的建设固然重要，维护和管理更是一项关乎长久的艰巨工作。然而，这历来是我国的薄弱环节，一些小型农田水利工程处在“政府管不到、集体管不好、群众管不了”的尴尬中。

　　上世纪50年代末，我国形成乡镇水利站的雏形，高峰时全国共有水利员50多万人，但是几经变化，到2010年全国有近40%的乡镇没有水利站，由于条块分割、管理不顺，大部分基层水利站下放乡镇后，水利员围着乡镇工作转，无法有效履行水利服务职能。

　　实行家庭联产承包责任制后，农田水利的公益性碰到了家庭生产经营的个体性，虽然理论上仍可将小型农田水利工程的所有权与使用权认定为集体所有，但由于实际层面的集体缺位而使其权属模糊不清，小型农田水利工程管理一度陷入“公地悲剧”。

　　“有人建、没人管”限制着农田水利作用的发挥，这种困境必须打破。特别是随着投入的持续增加，我国大规模的农村水利建设将全面展开，管理任务会更加繁重。农村水利建设与管理的机械化、专业化、现代化要求越来越高，需要有专业化的服务队伍来做支撑。

　　2011年，按照中央一号文件和中央水利工作会议的要求，水利部门提出构建“三驾马车”：以乡镇或流域为单元的基层水利服务机构，在辖区内行使水行政职能；由受益农户自愿组成农民用水合作组织，负责受益区内水量分配、水费收取、水事纠纷调解等；再加上抗旱服务队、灌溉试验站等专业化队伍，共同健全基层水利服务体系，破解农田水利“最后一公里”的管理难题。

　　现实困境

　　一年多来，我国基层水利服务体系建设取得了明显进展，新增、恢复基层水利站4520个，新增基层水利工作人员1.4万人，新增农民用水户协会近2万个。

　　然而，在推进过程中各地也反映出一些共性的问题。比如，有近40%的乡镇没有水利站，有的地方即使有水利站，管理农村涉水事务也心有余而力不足。江苏省太仓市双凤水利站副站长杨永林的话很有典型性，“从前对基层水利服务机构的性质界定不清，职责不明，我们站实行差额补贴，为了养活自己，我们必须把一部分精力放在经营活动上，这就很难吸引懂业务的大学生来站里工作。”再比如，一些农民用水合作组织管理的小型农田水利工程设施老化破损严重，维护管理成本很高，用水户协会很难承受，协会人员的管理水平和专业技能也很难满足需要。

　　面对这些实际困难，各地开展了许多积极的探索。杨永林介绍，现在双凤水利站已被明确为太仓市水利局派出机构，是全额拨款的公益性事业单位。杨永林把这称作管理服务的回归和强化。

　　在太仓市城厢镇万丰、姚湾片区，2011年组建了专业化协会组织——东林小型水利工程专业合作社，管护经费问题明确由市、镇、村按6:2:2的比例承担，为了提高管水效率，按月根据灌溉水利用系数、节水量等对水管员考核，对降低成本的部分奖励20%，超出的扣减20%，取得了省水、省电的效果。

　　各地的探索很有实效，然而，解决基层水利服务体系完善过程中的共性问题，还需要国家从政策层面上进行积极引导。

　　政策引导

　　今年6月，水利部、中央编办、财政部联合出台《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》，界定了基层水利服务体系的性质、职能和管理体制，对基层水利服务机构的设置、人员编制、经费保障等给出了具体的政策。

　　水利部副部长李国英指出，性质不明、职能不清一直是困扰基层水利服务机构发展的根本所在，《意见》明确提出进一步强化基层水利服务机构的公益属性。基层水利服务机构应属于不能或不宜由市场配置资源的机构，划入公益一类，下一步各地定性基层水利服务机构性质时，不仅可定性为公益性事业单位，而且应该定性为一类事业单位。

　　针对人员不足、人员结构不合理、人员专业知识不足的问题，《意见》规定，按照专业、精干、效能的原则以及管辖范围面积、水利设施数量、水利管理任务、农业人口数量等因素，合理确定基层水利服务机构的人员编制。李国英特别强调，不少基层水利服务机构虽然有编制、有人员，但很多人都不是学水利的，实际工作很难应对，按照《意见》规定，专业技术人员比例应不低于80%。在人员管理上，基层水利服务机构要建立健全“公开招聘，竞争上岗，定期考评，合理流动”的人事管理制度，科学设岗，以岗定人，竞聘上岗。

　　在经费保障机制上，《意见》规定，多渠道筹措资金，加大基层水利服务体系建设的投入力度，同时给出3个政策：基层水利服务机构的人员经费和公益性业务经费，纳入县级财政预算解决；从水费和相关的费用中安排资金，用于基层水利服务机构工作条件建设；结合农村水利项目建设，支持基层水利服务机构提升服务能力。

　　种种政策的明确，将把健全完善基层水利服务体系的工作引向“快行道”。2013年年底前，我国将全面完成基层水利服务体系建设任务，这将为保障我国粮食安全、促进农村经济社会发展提供更有力支撑。