环保法修改引发社会关注:修修补补还是伤筋动骨

漫画/郭山泽

　　■现行环保法规定，污染项目在建设前需要经过环境影响评估这个必经程序。这本是一个很好的规定，可是偏要加上一个后缀，建设前不进行环评也可以，之后补办就行。就是这个后缀，几乎推翻了整个环评制度。

　　■修改的总体思路，应侧重于确立国家环境保护的大政方针，明确环境与发展的关系，明确各级政府的环保职责，确定环境侵权归责原则等涉及整个环保领域的共性问题。

　　近期不断曝光的环境污染事件频繁刺激国民的心，也把多年来的污染容忍推上“临界点”，如何实现经济发展和环境保护的平衡，成为摆在中国面前的重大考题。

　　6月26日至29日，十二届全国人大常委会第三次会议举行，二次审议的环保法修正案草案引发会上会下普遍关注。会上的激辩，会下的期盼，让首次进入法律草案的环保基本国策，足音铿锵起来。

　　法律被“抽筋”，环保硬气不起来

　　在环境保护领域，我国有相关法律法规30多部、行政法规有90多部，但各类环境污染事件却层出不穷，大有愈演愈烈之势。很多人都在问，究竟是出了什么问题？

　　北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授从1989年开始一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。他在接受媒体采访时说，在法律起草阶段，考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有，大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候，考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了，理由往往只有一个——“我们的发展还没有到那一步，太严厉的制度不适合国情”。有专家笑称，这样的做法就是在“抽筋”，被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。

　　汪劲教授举例说，现行《中华人民共和国环境保护法》规定，污染项目在建设前需要经过环境影响评估这个必经程序。这本是一个很好的规定，可是偏要加上一个后缀，建设前不进行环评也可以，之后补办就行。就是这个后缀，几乎推翻了整个环评制度。

　　环保法律有许多先天不足。虽然我国在上世纪80年代就提出“环境保护是基本国策”，但保护优先的原则一直没能在法律中明确体现，更没有在决策中落实。近些年，紫金矿业溃坝、康菲公司溢油、龙江河镉污染……一系列重大环境事故发生后，百姓的环境权益都受到不同程度的侵害，追要赔偿却比登天还难。之所以会出现这种情况，是因为法律对公民环境权益保护缺乏明晰界定。

　　今年3月全国两会期间，十二届全国人大一次会议举行记者会，有记者提及最近雾霾等污染天气引发公众对环境保护的关注时，全国人大常委会法工委副主任信春鹰说，“在今天这样的气候环境下来回答你的问题，我的心情和你是一样的。”

　　环保法大修呼声甚高

　　我国现行环保法被称为“环境保护的根本大法”，诞生于1979年，1989年作过修订，很多条款已经很难适应当前环境保护的需要。近年来，修法的呼声日益高涨，针对如何修法也有许多争论。从1995年到2011年，全国人大共收到修改环境保护法的议案75件。但是由于种种原因，环保法修改迟迟没有推进。

　　不同于大部分在2008年就列入十一届人大立法规划的项目，环保法的修改是在2010年底才补充进了人大五年立法规划的，这项工作延续到了十二届人大。

　　2012年8月，十一届全国人大常委会初次审议环保法修正案草案，但一审稿受到广泛质疑，环保部、法工委甚至环资委内部都存在诸多不同意见。会后中国人大网全文公布草案，征求社会公众意见，一个月内共收到9572位网民的11748条意见，绝大多数意见认为尚不成熟，不宜直接提交二审。

　　后来，又经过多次讨论、修改，环保法修正案草案二审稿得以在十二届全国人大常委会第三次会议上继续审议。

　　6月26日，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起在介绍环境保护法修正案草案修改情况的汇报时说，草案二审稿根据党的十八大对推进生态文明建设提出的新要求和常委会组成人员的审议意见，从环境保护法的定位、基本制度及主要内容等方面作了进一步修改完善。但张鸣起也指出，本次环保法是以修正案的方式提请常委会审议的，在审议和征求意见过程中，有些常委委员和专家提出，作为环境领域的基础性、综合性法律，环保法应回应环境保护的制度需求，解决突出问题。建议采用修订方式，对这部法律全面修改。法律委建议，“应对此问题进一步研究。”

　　在27日的分组审议中，“大修”成为主流声音。邓昌友委员说，环境保护法修正案草案二审稿与一审稿相比，进行了比较大的修改，吸纳了很多意见，但是还有进一步修改的空间和余地。韩晓武委员说，一部法律是否具有基本法的特征和作用，关键看内容，现在的环保法从内容上看尚不具备这样的地位。如果依现在的框架修改，难以达到基本法的目标。因此应打破现有框架，对草案进行更全面的修改。修改的总体思路，应侧重于确立国家环境保护的大政方针，明确环境与发展的关系，明确各级政府的环保职责，确定环境侵权归责原则等涉及整个环保领域的共性问题。全国人大农业与农村委员会委员包克辛也认为，现行环保体制、管理模式存在较大的问题，如果对这一点大家有共识，对现行环保法就不应该是修修补补，而应该在深刻总结反思的基础上进行较大的修订。

　　环境保护需多方发力成共识

　　违法成本低，是环保问题突出的重要因素。违法成本低，一些单位和个人就敢于无视环保法律和政策。

　　今年6月18日，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，降低了环境污染刑事犯罪入罪门槛，过去污染环境造成一人以上死亡的才能定罪，现在一人以上重伤就可以定罪了；一些犯罪情形从结果犯变成行为犯，只要有相应的行为就可以定罪；降低了非法处置进口的固体废物罪、环境监管失职罪等犯罪的定罪量刑标准；规定了四种可以酌情从重处罚的情形。降低环境污染刑事犯罪入罪门槛，为打击环境犯罪铸造了利剑。

　　解决违法成本低的问题，也是环保法修法绕不过去的一个坎。环保法修正案草案二审稿加大了对违法行为的处罚力度，明确以逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的企事业单位将被依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，对其主管人员和直接责任人员进行治安处罚。违法排污受到罚款处罚逾期不改正的，可以按照原处罚数额按日连续处罚。追究非法排污单位负责人和责任人员和“按日计罚”，被认为是解决违法成本低的两项突破。

　　但应认识到，提高环境保护水平，法律手段只是一个方面，在推进环保法修改工作的同时，完善行政手段，提供政策支持同样必不可少。

　　新一届政府高度重视环保，2013年环保政策层出不穷，覆盖大气、固体废物、污水、土壤治理等多领域。6月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署大气污染防治十条措施。十条措施硬化了行政手段，例如，强化节能环保指标约束，对未通过能评、环评的项目，不得批准开工建设，不得提供土地，不得提供贷款支持，不得供电供水；推行激励与约束并举的节能减排新机制，加大排污费征收力度；强制公开重污染行业企业环境信息，公布重点城市空气质量排名，加大违法行为处罚力度；建立区域联防联控机制，构建对各省(区、市)的大气环境整治目标责任考核体系，等等。

　　环境保护需要多方发力，已经成为共识。环保法修正案草案二审稿也体现了这一点，不但规定了“保护环境是国家的基本国策”，还强化了保护环境是全社会共同责任的理念，明确政府、企业事业单位和公民都有义务保护环境。

　　“治理好大气污染是一项复杂的系统工程，需要付出长期艰苦不懈的努力。当前必须突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，用硬措施完成硬任务，确保防治工作早见成效。”

　　国务院治理大气污染政策的这一表述，也可以推及到整个环保事业，长期艰苦不懈的努力，才刚刚开始。(姜洪)