我国野生动物保护法24年未大修 修法迫在眉睫

本报记者 王比学摄

　　“金沙江流域历史上监测到鱼类143种，而此次科考，3次鱼类资源采样仅仅发现17种鱼类样本。”日前，一份由农业部长江流域渔业资源管理委员办公室发布的《2013长江上游联合科考报告》显示，长江上游的金沙江干流渔业资源严重衰退，鱼类自然资源也已濒临崩溃。

　　这份国内首次长江上游的科考结论，让野生动物保护的话题引起了社会的广泛关注。我国野生动物保护法24年未大修，频现崩溃的栖息地生态系统已经发出警示。

　　多种配套制度缺失，现有规定“落入窠臼”

　　人们也许还记得，2012年2月，福建一家药企将“活熊取胆”的视频放在网络上，并宣称“这个过程就像挤牛奶”，不会给熊带来任何痛苦；

　　今年6月17日，内蒙古满洲里海关在一辆进境客车的轮胎中查获213只熊掌，这是迄今为止全国最大的一起走私熊掌案件；

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　　这些行为的频频发生，很大程度上缘于我国野生动物保护制度的缺失。

　　多年从事野生动物资源保护研究的北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞认为，动物福利保护理念和相应制度的缺失，导致对于“活熊取胆”等虐待野生动物的行为缺乏制裁的依据；禁食制度的缺失，又使得捕杀、走私珍稀野生动物的违法犯罪行为频频发生；自然保护区生态补偿和野生动物致害补偿机制的不完善，也造成对野生动物致害的补偿不足。

　　此外，我国野生动物保护法在保护范围、行政管理体制以及执法机制等方面还存在诸多问题，很难适应经济发展带来的野生动物资源领域的形势变化。

　　野生动物保护法规定的保护范围仅为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济科学研究价值的陆生野生动物，这使得绝大多数野生动物被排除在法律保护范围之外。野生动物栖息地是野生动物生存和发展的关键，而野生动物保护法将保护的对象主要定位于“野生动物”本身，未重视对栖息地的保护。许多野生动物栖息地的生态系统本就十分脆弱，加之侵占和破坏栖息地等违法行为又难以受到法律制裁，如不及时采取措施，类似长江生态系统崩溃的悲剧将加速爆发。

　　对野生动物资源现状的了解是保护和管理的基础，资源调查具有重要作用。虽然与野生动物保护法配套实施的《陆生野生动物保护实施条例》将资源调查纳入了保护环节，但并未明确资源调查应该由谁来完成，对资源调查的形式、经费、实施程序也没有规定。多次参与野生动物保护法修订讨论的国际关系学院法律系教授毕雁英认为，这些立法空缺导致长期以来我国缺少作为野生动物保护管理依据的准确数据。

　　在监管职责方面，“政出多门，多头管理”也是野生动物保护的一大问题。毕雁英指出，野生动物保护管理的执法主体涉及林业、工商、海关、环保、农业等多个部门，执法主体权限较为分散，各管一段，缺乏整体的衔接和配合，不利于野生动物的保护和管理。目前，有关野生动物保护及管理的规章制度多由林业部门制定和颁布，而作为主要管理部门之一的工商部门，由于缺少野生动物保护领域的专业人员，导致在野生动物保护方面的市场监管和执法效果较弱。“未来修法需从科学的、衔接严密的角度出发，合理配置部门职责，在人员配备、资金投入等方面为严格执法提供保障。”

　　24年修法举步维艰，阻力来自哪里

　　我国早在1989年就出台了野生动物保护法。24年来，只在2004年对其中一个法条进行了微调，许多规定已经无法适应当下野生动物保护中出现的种种问题。同时，该法本身还存在着许多争议，给野生动物的保护带来了困难。修法一再拖延，原因何在？对此，杨朝霞认为主要有以下四条原因：

　　首先是人们对野生动物资源保护认识上的不足。尤其是政府部门和立法机关对于野生动物在经济社会发展和生态文明建设上的重要性、野生动物资源危机的严重性、动物福利保护的必要性、野生动物资源保护立法的滞后性等问题，存在认识上的不足，有的官员甚至认为连人的生存发展问题都没解决好，哪有精力来保护野生动物。

　　其次，体制上的部门博弈给保护野生动物立法也带来了障碍。野生动物资源保护涉及林业、环保、农业、水利、公安、工商等多个部门，法律的修改涉及这些部门职权的重新分配，每个部门都想扩大自己的权限，都不愿放弃自己的权力。

　　再次，野生动物保护法保护的是公共利益，缺乏利益代表者，立法修改难以得到社会力量的推动。目前只有少数动物保护组织在进行鼓与呼，这其中包括北京大学生命科学学院工程师、动物学博士王大军。自2002年以来，王大军带着他的“搭档”——PSP、照相机、记录本和电脑，多次驱车进入“深山老林”，致力于野生动物的研究和保护。11年来，王大军几乎过着一种“游侠”般的生活。每一次大熊猫栖息地环境遭到破坏，或是羚牛遭遇“不测”，他都揪心不已。“像王大军这样‘痴心’于保护野生动物的社会人士虽然数量不多，但他们努力在用自己的行动影响更多的人加入到这个行列中来。”杨朝霞表示。

　　最后，还有一个不可忽视的因素就是理论支撑的薄弱，缺乏学者的引导和推动。我国学术界从事野生动物保护法研究的学者凤毛麟角，已有的著述也大多缺乏体系性和针对性，立法的理论支撑十分薄弱，造成野生动物保护修法的准备严重不足。

　　毕雁英也认为，由于野生动物保护与经济发展之间缺少直接关联，一些地方政府和立法机关甚至认为加强对野生动物或其栖息地、自然保护区的保护，会阻碍经济的发展。长期以来，有的地方政府片面追求GDP，而忽视“绿色GDP”，对于野生动物保护等无法反映在政绩上的行为没有动力。此外，“野生动物保护涉及多个部门的职责，跨部门立法需要做很多协调工作，没有来自社会各方的力推，哪怕是小修小改都很难。”毕雁英说。

　　修法应完善监管体制，增加栖息地保护规定

　　近几年来，立法部门多次征集专家意见，力求以“开门立法”的方式对这部“落入窠臼”的野生动物保护法进行修改。

　　在杨朝霞看来，首先，应树立生态系统管理和动物福利保护的理念，在立法目的中增加“维护生物多样性”和“保护动物福利”的规定。同时，扩大野生动物保护的范围，适时修改和调整《国家重点保护野生动物名录》和《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》等。其次，规定野生动物栖息地保护的专门制度，加强对栖息地的监视、监测以及开发利用的环境影响评价。野生动物的禁食、福利保护尤其是反虐待以及动物保护生态补偿和野生动物致损补偿等制度，也应尽快跟上立法步伐，以减少或杜绝对野生动物的不法侵害。

　　针对野生动物的行政管理立法，杨朝霞主张，健全和完善野生动物保护的监管体制，合理分工、明晰权限，规定部门协调机制和联动机制，确立森林公安野生动物保护的执法主体地位，整合执法资源。毕雁英认为，还应完善野生动物资源的调查机制，确保“心中有数”。另外，“现在对野生动物的保护都是按照行政区划划分职权范围，这样很不科学。许多野生动物资源集中地或野生动物栖息地都不能简单地归于某一个省(市)，有的横跨若干个行政区。如果‘各管各的’，很难对整个栖息地进行有效保护和管理。”毕雁英建议，在划分职权范围时，应该将整个栖息地进行优先考虑，尽量避免按照行政区划“划界”分管。

　　对于目前争议较大的保护野生动物资源中所涉及的公益诉讼问题，杨朝霞特别补充了自己的建议，他认为，应立法规定：“对破坏野生动物资源和生物多样性、虐待野生动物等危害社会公共利益的行为，有关动物保护组织和行政机关可以向人民法院提起诉讼；前述主体在合理期限内没有起诉或者存在其他必要情形的，检察机关也可以提起诉讼。”他相信如果解决了此类公益保护的诉讼主体资格问题，预防和治理危害野生动物的违法行为将不再捉襟见肘。

　　他山之石

　　美国：强制地方遵守更严格的法律

　　1900年，美国国会通过了美国第一个野生生物保护联邦法律——《雷斯法案》，禁止非法捕猎、采收、运输和出售一系列野生动植物。

　　1916年，美国与英国签署候鸟保护条约，并于两年后制定《候鸟条约法案》，利用联邦宪法规定的政府对外签约权利以及联邦法律至上条款，强制地方政府遵守更为严格的保护候鸟的联邦法律。1934年又通过了《鱼类和野生动物协调法案》。

　　美国之所以对野生生物保护政策出现根本性的转变，是因为二战之后工农业的迅速发展对生态环境造成了灾难性后果。为加强对濒危物种的保护，美国国会于1973年通过濒危物种法。这部法律成为美国用以保护濒危动、植物的最有力保障。

　　(徐 畅整理)

　　英国：多部法律保护野生动物

　　英国的野生动物保护分为对野生鸟类和野生兽类的保护，主要体现在1981年制定的《野生动植物和乡村法》中。有些重要的条文也包含在其他的法律中。

　　在《野生动植物和乡村法》中， “野生鸟类”被定义为“任何以一种野生的状态，通常生活在英国的鸟类或候鸟”。该法对野生鸟类，包括它们的巢和卵制定了一系列的保护措施。

　　英国有关动物保护的法律有10多部，如动物保护法、宠物法、斗鸡法、动物麻醉保护法、动物遗弃法案、动物寄宿法案、兽医法等。这些法案不仅面面俱到，而且还在根据形势的变化不断修订。法律不仅对虐待动物的人判处刑罚，而且也不允许主人未尽到责任而造成动物额外的痛苦。

　　(赵梦远整理)