以一体化破解京津冀环境问题

　　郭倩倩 耿海清 任景明

　　编者按

　　京津冀区域性环境问题近些年日益突出。雾霾锁城、水资源短缺等问题凸显，倒逼三地在经济、政策、环境等方面进入一体化。从2008年北京奥运会时期的区域联动治污，到近日《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》发布，京津冀环境保护一体化趋势逐渐清晰。京津冀地区存在哪些区域性环境问题？原因何在？如何治理？本版特约相关专家撰文，以飨读者。

　　●京津冀在快速发展的城镇化进程中，由于缺乏严格的资源环境空间管理措施，出现了城镇建设挤占生态空间、工业园区发展成片、污染排放监管不严等现象，引发大气污染、水资源污染和生态失衡等区域性环境问题，不断挑战资源环境承载力底线。

　　●京津冀污染防治应以区域环境容量为依据，以削减污染物排放总量为主线，全面落实排污许可证制度，推行清洁生产，严格按照重点控制区、重点监控区和一般监控区实施环境污染分区控制，建立污染防治协作机制。

　　●实施生态分区与分级管理，建设点、线、面相结合的京津冀一体化生态保护体系。根据综合功能区划确立重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，实施生态分区与分级管理，严守生态红线。与此同时，以生态保护一体化为契机，缩小收入分配差距。

　　由于京津冀经济发展不均衡，污染物超出行政区域相互影响，环境问题正倒逼三地进入政策一体化、产业一体化和环境保护一体化的新型区域治理阶段。环境保护一体化对环保部门提出了更高的要求，也为相关产业发展带来了新机遇。2013年9月，环境保护部联合工业和信息化部、住房和城乡建设部等部门印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，标志着区域环境保护一体化进入了新的阶段。

　　京津冀主要区域性环境问题

　　首先，区域大气污染治标不治本的现象突出。

　　为治理大气污染，京津冀曾开展了“三北”防护林建设、坝上生态农业建设、退耕还林、首都周围和太行山绿化等工程，并加大了工业污染防治力度，取缔了“十五小”企业等。但由于能源结构、产业布局和历史因素的制约，区域性大气环境问题依然严峻。京津冀是目前我国空气污染最为严重的地区，2013年京津冀地区所有城市PM2.5和PM10年均浓度均超标，部分城市空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。其中，全国空气质量最差的前10个城市中，河北省就占了7个；北京市达标天数比例为48％，重度及以上污染天数比例为16％。

　　2008年北京奥运会期间，环境保护部和北京等6省区市成立了奥运空气质量保障工作协调小组，和京津冀3省市共同制定了《北京奥运会残奥会期间极端不利气象条件下空气污染控制应急措施》。北京市采取了改善能源结构、严格新车排放标准、调整工业结构、加强工业污染控制、严格施工管理等措施，并启动了京津冀区域联动应急预案，确保了奥运会期间良好的空气质量。但京津冀尚未形成环境共建共治的长效机制，短期的区域联防联控虽能解一时之急，却无法预防和根治区域性大气污染问题。

　　其次，资源环境承载能力“水主沉浮”。

　　京津冀是海河流域水资源开发程度最高，但水污染却最严重的区域。水资源稀缺和水污染问题削弱了水体的生态服务功能，进而影响了社会经济的可持续发展，成为京津冀发展的最大短板。

　　京津冀属于资源型缺水地区，多年平均水资源量不及全国的1.2%。2011年北京市水资源总量26.8亿立方米，人均119立方米，缺口主要依靠从周边省份调水和地下水超采弥补；天津市水资源总量15.4亿立方米，人均116立方米，主要依靠引滦入津工程、引黄济津工程的跨区域调水和地下水超采弥补；河北绝大部分地市水资源极为贫乏，人均占有量远低于国际严重缺水标准。经济快速发展导致水资源过度开发，造成河道径流变化、河口生态恶化、入海水量锐减、地下水位下降、水土流失、湿地萎缩等一系列问题。

　　京津冀水污染严重，一方面与水资源短缺密不可分，污染物排放量远超过环境容量。除了上游山区及滦河水系之外，基本没有自然径流，国控断面中劣Ⅴ类断面占到44.3%，断面60%以上超标。另一方面，上游省市的污染排放直接导致北京市部分水体水质恶化，进而影响到下游天津市与河北省的水环境质量，京津冀的城市地表水和地下水源都受到不同程度的污染。

　　第三，生态性贫困和贫困性生态问题交织。

　　将我国目前的贫困县、生态脆弱区、水源保护区和生态敏感区分布图叠加，京津冀地区是少有的四重耦合区域。环京津生态贫困带地处众多城市上风上水的位置，是京津冀的生态屏障、城市水源地和风沙源重点治理区。

　　形成环京津生态贫困带的原因复杂，其自身脆弱的生态环境是贫困带形成的基本原因，为保障京津良好的生态环境进而采取的多种治理措施，使贫困带生态环境变得更加敏感。在京津极化效应下，环京津生态贫困带又不断受到国家和地方政府对其资源开发和工农业生产的限制，也是贫困带形成的原因之一。

　　环京津生态贫困带因保护生态环境造成的损失基本得不到有效补偿，贫困县生态建设的积极性无法被调动，陷入越垦越穷、越穷越垦的恶性循环，反过来又制约京津的可持续发展。北京多次供水危机和应急调水，天津、唐山频繁出现供水水荒，官厅水库失去饮用水质功能等，均与环京津贫困带的贫困性生态问题有直接关系。目前，形成了国家向京津要生态与环京津贫困带政府要财政、农民要致富的尖锐矛盾，区域生态环境合作陷入困境。

　　区域性环境问题的主要成因

　　一是资源环境承载力超载。京津的水资源、土地、生态均成为其发展的瓶颈，加之交通基础设施不堪重负，垃圾围城现象突出，区域资源环境承载力总体呈下降趋势。生态环境问题反过来又制约了区域社会经济的发展。在京津的虹吸效应下，河北省除土地和交通设施承载力略具优势外，环境容量、水资源、能源、市政设施等承载力整体居后。京津冀地区如果人口持续膨胀，南水北调的水量将会被快速增长的人口所吞噬。

　　京津冀城市建设用地面积从2004年的2949平方公里增加到2012年的3776平方公里，区域城乡格局逐步由自然景观为主的农村包围城市转为以钢筋混凝土为主的城镇包围农村。京津冀在快速发展的城镇化进程中，由于缺乏严格的资源环境空间管理措施，出现了城镇建设挤占生态空间、工业园区发展成片、污染排放监管不严等现象，引发大气污染、水资源污染和生态失衡等区域性环境问题，不断挑战资源环境承载力底线。

　　二是区域经济发展不均衡。京津与河北省经济发展差异明显，三次产业具有“三二一”与“二三一”错位性，区域产业布局和结构不尽合理，区域性环境问题复杂。近年来，为缓解主城区的资源环境压力，京津冀许多城市推行“退二进三”，由于部分园区和项目的布设缺乏对城市风道、生态走廊和城市生态安全距离等方面的认识与管理，造成城市功能板块集中分布、污染源集中排放、污染物叠加复合，导致空气污染不利于扩散、水资源污染加剧、生态空间支离破碎等问题。

　　京津冀在产业协作中，由于自身市场机制发育程度不高，很难依靠市场机制实现区域要素自由流动、资源充分共享和污染协同治理。而区域内部尚未形成合理的分工，也未形成完整的区域产业链和区域环境保护体系。在发展不均衡情势下的区域产业转移，进一步导致发展依赖、环境恶化、产业空心化和过度竞争等问题。大城市重污染企业向中小城市转移，污染源分布格局也随之变化，但环境问题难以从根本上得到治理。

　　三是缺乏共建共治机制。随着京津冀一体化发展，大气污染、水资源污染和生态贫困成为最突出的区域性环境问题。党的十八届三中全会提出，建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。在这一生态文明建设的指导思想下，解决京津冀区域性环境问题需要区域综合管理，但目前在区域层面推行生态环境保护大部制还存在一些困难。

　　京津冀资源环境的综合管理存在各种体制机制上的障碍，尚未形成区域统一的生态环境空间格局、共保共育的生态安全体系和资源环境管理制度。对生态环境破坏严重的地区整治力度不够，对保护生态环境做出牺牲的地区生态补偿体系不完善。虽然京津冀在大气污染防治方面初建联防联控机制，但在区域水资源和土壤的污染防治上仍存在管理和机制空缺。此外，京津冀缺乏一个可以增强地方政府互动、决策资源共享、强化三地合作机制的平台，导致地方间的信息交流不畅通和信息延滞。

　　区域性环境问题治理的建议

　　京津冀地形地貌变化大，山前发展带和沿海发展带不足以支撑太多大城市发展，城市发展规模的合理性决定经济发展和环境保护的有效性。京津冀如果利用政府力量，集中资源发展某几个特大城市，虽可推动区域经济快速发展，但却无法培养支撑长期发展的周边中小城市。这种没有后续力的跨越式发展，很有可能导致资源浪费和环境污染。应通过构建区域共建共治的体制机制，从传统的污染防治的补救措施转变为优化经济结构和城市布局，利用环境保护一体化破解京津冀区域性环境问题。

　　第一，建立产业布局一体化协作机制。

　　京津冀一体化的提出，意味着单纯的产能转移已不能满足发展需求，必须加强区域协作，进行产业结构升级及产能过剩调整，从源头上解决污染问题，实现区域污染治理和环境质量改善的目标。为此，京津冀的产业布局应打破一亩三分地的规划，实现一盘化。一是经济发展和环境保护要变“输血”为“造血”。例如，河北省到2017年将压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤、3000万吨标准重量箱平板玻璃，损失约几百亿财政收入和几千亿GDP。京津在享受环境质量改善效益的同时共担损失，帮助河北省实现产业转型升级。二是应着力构建一体化协作机制。以京津冀大气污染防治为例，北京、天津、河北的位置固定，区域整体的产业布局和结构的合理性决定了空气治理的成效。从环境保护、产业专业化程度和效率3个维度，分层次、分阶段实现京津冀产业转移，才有可能找到更好的平衡点，更科学地辨识优化调整的重点领域。

　　第二，建立污染防治一体化协作机制。

　　京津冀一体化的初衷之一，是破解经济发展和环境保护之间的矛盾。区域污染防治工作不能停留在头痛医头、脚痛医脚的层面，而要通过外病内调，达到标本兼治，避免出现污染大迁徙。京津冀在污染防治一体化进程中，推进与阻碍因素相互交织、共同作用，影响着最终的区域合作效果。京津冀污染防治应以区域环境容量为依据，以削减污染物排放总量为主线，全面落实排污许可证制度，推行清洁生产，严格按照重点控制区、重点监控区和一般监控区实施环境污染分区控制，建立污染防治协作机制。

　　河北省在污染防治一体化进程中是关键，不仅要解决历史遗留污染问题，还要应对京津腾笼换鸟的产能承接问题。河北省与京津多年的合作主要集中在环境资源供给和交通基础设施建设方面，产业方面的合作多是京津转移出来的重工业，如首钢搬迁、北京焦化厂等。这些项目虽带动了地区经济发展，但其污染隐患也逐渐暴露。污染防治一体化要求京津搬迁项目要实现产业转型升级，对河北不增加新的污染排放，实现京冀共赢发展。

　　第三，建立生态保护一体化协作机制。

　　实施生态分区与分级管理，建设点、线、面相结合的京津冀一体化生态保护体系。根据综合功能区划确立重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，实施生态分区与分级管理，严守生态红线。统筹京津冀区域水源保护和风沙治理，在地下水漏斗区和海水入侵区划定地下水源禁采区和限采区，并实施严格保护；加强入海河流小流域综合整治和近岸海域污染防治，推进防护林体系建设，构建由太行山、燕山、滨海湿地、大清河、永定河、潮白河等生态廊道组成的网状生态格局。

　　与此同时，以生态保护一体化为契机，缩小收入分配差距。对于生态环境破坏严重的地区，加大生态环境整治力度，设立专项基金建设生态型产业体系和配套服务体系，促进循环经济的发展。以生态补偿和生态移民为手段，合理补偿为了维护生态安全而在产业发展方面做出牺牲的地区，通过水源保护和生态涵养实现共同富裕。

　　第四，建立环境评价一体化协作机制。

　　环境评价一体化应包含战略、规划和项目3个层次。一是通过战略环境影响评价为京津冀一体化发展战略提供决策支持。在制定一体化相关政策、计划、规划之前，从整体上评价环境影响，论证环境可行性，为产业布局优化、工业结构调整、城镇体系构建等重大问题提出战略性、前瞻性和综合性的政策建议，使相关决策部门充分觉察一体化进程可能对环境和可持续发展产生的影响，避免或降低由决策失误给环境带来的消极影响。二是通过规划环境影响评价对京津冀一体化发展的资源环境承载力进行科学评价。从京津冀发展的根本和全局出发，充分考虑区域生态环境的支撑能力和环保需求，用经济和环保双赢的眼光，分析一体化规划及其替代方案的环境效益，正确选择工业结构、工业技术和排放标准，合理布置工业企业，组建工业生态园区，从源头防治区域性环境问题。三是通过项目环境影响评价对一体化进程中的建设项目可能造成的环境影响进行分析和预测，提出应对不利影响的措施和对策。尤其是对从京津转移出的“三高”产业和新上项目的选址、生产工艺、生产管理、污染治理、施工期的环境保护等方面提出具体建议，控制项目主要污染物在战略环评和区域规划环评下达的指标内，为京津冀一体化发展保驾护航。

　　作者单位：环境保护部环境工程评估中心