人大教授：环境审判必须走专业化道路

周珂，法学博士，教授、博士生导师，中国人民大学法学院环境资源法研究所主任，北京市法学会副会长兼环境资源法学研究会会长，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼全国环境资源法学教学委员会主任。

　　为积极回应人民群众对环境资源司法的新期待，为生态文明建设提供坚强有力的司法保障，最高人民法院日前设立了专门的环境资源审判庭，并出台《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》。我们想知道，最高人民法院成立环境资源审判庭有何重要意义？最高人民法院环境资源审判庭将从哪些方面开展工作？

　　对话人：中国人民大学法学院环境资源法研究所主任周珂

　　采访人：本报记者李莹

　　最高人民法院环境资源审判庭成立有何意义？

　　■表明了国家向污染宣战的决心和信心，是当前环境案件司法衔接问题的有力回应。

　　记者：最高人民法院设立环境资源审判庭，您觉得这意味着什么？

　　周珂：设立最高人民法院环境资源审判庭、加强环境司法最为重要的意义，在于充分表明了国家环境保护工作的决心。

　　由于特殊的历史阶段等原因，长期以来，最高人民法院、各地较高级的人民法院对环境案件持消极态度。1983年，我在天津省中级人民法院实习，当时《环境保护法》还在试行阶段。由于环境案件涉及范围广、审理难度大，很多环境案件在天津中级人民法院受理。当时，最高人民法院领导在天津中院视察工作时明确表示，法院不应当受理那么多的环境案件，他们认为，环境问题与政府、行政联系紧密，司法不应介入过多。

　　这次设立最高人民法院环境资源审判庭是一种宣示，它表明了国家向污染宣战的决心和信心。同时，司法的介入表明环境保护不再仅仅是政府行为，不再是仅通过行政管理的方式解决。环境问题的处理不再局限于罚款、行政处分等，民事赔偿也远远不够，该追究刑事责任的一定要追究刑事责任。

　　根据新修订的《环境保护法》，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。一旦地方政府在环境保护方面失职、渎职，最高人民法院环境资源审判庭也将对他们提起诉讼。因此，最高人民法院环境资源审判庭的设立也将对地方政府产生威慑力，成为悬在他们头上的一把利剑。

　　记者：长期以来，我国实行两审终审制，很多环保法庭设在基层，中级、高级人民法院并未设立相应的环保法庭，这就造成了司法衔接上的难题。这次，最高人民法院设立环境资源审判庭对于克服司法衔接问题有什么样的意义？

　　周珂：是的，目前很多环保法庭设在基层，中级、高级人民法院较少设立相应的环保法庭。这是多方面原因造成的。一方面，如刚才所言，最高人民法院、高级人民法院迟迟没有设立环保法庭，这与其长期以来对环境案件态度消极密切相关。但在很多地方，确实发生了环境损害。基层法院必须要面对这些案件，环保法庭应运而生。另一方面，环保法庭先从地方实践、试点，也符合我国一贯思路。我们一贯的思路是从基层做起，总结经验，逐步推广。因为基层实践取得成功可以积累经验，如果失败影响也不会太大。

　　当前，各级地方的环保法庭已经积累了丰富的经验。但是，一些跨区域跨流域案件的审理存在难题，各地判决差异较大，很多案件难以上诉的问题凸显，最高人民法院设立环境资源审判庭正当其时，它是对当前环境案件司法衔接问题的有力回应。

　　记者：众所周知，环境问题具有跨区域跨流域、影响范围广、社会危害大等特点。最高人民法院设立环境资源审判庭对于解决跨区域污染诉讼问题，将会起到什么样的作用？

　　周珂：环境污染的跨区域性是环境司法面临的最重要问题之一。目前，我国司法工作往往只是涉及个人私害的救济，而跨区域跨流域的污染，需要更为宏大的视角。

　　针对这个问题，新修订的《环境保护法》规定：跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。这次最高人民法院设立环境资源审判庭也是对新修订的《环境保护法》的重要对接。面对跨流域的环境案件，可以在最高人民法院环境资源审判庭出面调解下协商受理法院，也可以由最高人民法院环境资源审判庭直接审理，或者由最高人民法院环境资源审判庭选择第三地法院受理此案。无论哪种方式，最高人民法院环境资源审判庭将起到重要的协调、衔接作用。

　　记者：最高人民法院设立环境资源审判庭对于统一各地量刑尺度方面，有何重要意义？

　　周珂：目前，基层法院审理同类环境案件，在不同地区，判决的差异很大，做法上也缺乏必要的统一。而法律的基本要求是同类案件的审理应有相对统一的认定和裁判标准。因此，高级人民法院设立环境资源审判庭的重要作用之一，就是通过裁判的示范、对基层工作的指导、发布司法解释等方式统一目前的环境案件的定罪、量刑。2013年两高司法解释就是统一定罪尺度的有效做法。

　　随着环境形势的变化，当前环境案件与以往污染案件在犯罪性质上发生了很大变化，很多偷排行为都是明知故犯，存在间接故意。环境污染罪已不适应当前的环境犯罪行为。因此，通过典型案例、司法解释等对下级法院进行指引十分必要。

　　记者：您觉得，最高人民法院设立环境资源审判庭对于地方建设环境法庭有什么样的意义？

　　周珂：环境资源审判庭是专业性法庭，只需要在环境问题突出、生态功能重要等地区设立，否则就要增加人员编制、浪费国家司法资源。在现有的司法体系可以满足环境资源审判的地方，就没有必要再设置环境资源审判庭。无论如何，最高人民法院环境资源审判庭的设立能够对整个环境审判系统起到指导性作用。

　　最高人民法院环境资源审判庭需要解决哪些问题？

　　■环境审判必须要走专业化道路。环境案件审理上，总体原则是不搞一刀切，允许多样性。

　　记者：由于环境污染问题具有复杂性、长期性和隐蔽性的特点，环境案件往往具有较强的技术性，对审判人员的环境专业知识要求较高。最高人民法院如何选拔培养适合的人才？

　　周珂：环境审判必须要走专业化道路。我理解有3个层面：

　　一是环境案件审判人员必须转变现有理念，如举证责任、因果关系认定等。例如，民法的核心价值是过错责任。但在环境案件中，经常适用无过错责任。合法排污造成了环境损害也应当承担责任。通俗说，进什么门说什么话。审判环境案件，就要把传统的理念放一边。

　　二是专业性、技术性不能替代甚至淹没法律的公平和正义。以往环境案件审理时，常见法官以消极的技术认定作为规避司法审判的盾牌，一切都是鉴定机构、专家说了算。事实上，技术和专家代替不了法律。因为鉴定往往具有一定的不确定性，即使专家拿出100%的认定，也可能带有倾向。对于技术凌驾于法律之上的倾向，法院应该有清醒的认识和警惕。

　　举个例子。有个官司是这样的，一个地方新建了工厂，工厂周围的果园受到了影响。果农状告工厂，法官一定要果农出具工厂影响果树生长的鉴定，但果农没钱做鉴定。工厂出钱做鉴定，鉴定的结果是果树没有受到工厂影响。法官根据鉴定判决果农败诉。在这个案例中，法官轻信鉴定，而忽略了法律的公平正义。因此，我们认为，当技术的规范与法律的公平正义发生冲突的时候，应把法律的公平正义放在数据规范性前面。

　　三是环境案件的专业审判人员要对必要的环境保护、环境科学、环境法知识有一定的储备。审判时不能说外行话。在专业判决人员培养方面，最高人民法院可以请环境法学、环境科学等专家和国外的环境法官进行讲座，邀请基层法院进行环境资源案例经验交流。最重要的是最高人民法院应高度重视对法官专业化的培养。

　　记者：据了解，最高人民法院环境资源审判庭将探索会对涉及环境保护的刑事、民事、行政及执行案件实行“四审合一”新审判模式。这将对审判人员带来怎样的挑战？

　　周珂：目前，我国还没有哪种案件具有像环境案件这样的综合性。“四审合一”在国外一些国家很成熟，可以在与我国司法实践不冲突的基础上借鉴英、美、法等国家的审判形式。

　　就我国而言，刑事、民事和行政三大法庭的设立有严格的壁垒，性质完全不同。我认为，环境案件审理上，总体原则是不搞一刀切，允许多样性。最高人民法院环境审判庭是从民五厅分离出来的。因此，最高人民法院可以从民事案件入手，首先审理其中涉及的民事部分的问题，涉及刑事的，也可能是刑事附带民事。如果环境审判庭审判员初期不具有刑事和行政审判知识，可以组成合议庭，邀请有关方面的人员过来，组成新的行政、刑事、民事三合一审判庭，合议审判案件。也可以借鉴国外的专家咨询制度、陪审员制度等。

　　记者：环境污染案件，多存在损失评估难、鉴定难等一些技术性问题。如何解决取证等难题？

　　周珂：在实践中，取证难题的重要原因是实权部门，如各级人民政府的刁难、作梗。比如，发生环境污染事件，地方政府拒绝提供相关证据。新修订的《环境保护法》强调了地方政府的环境责任。我们要将环境审判与新修订的《环境保护法》强化政府的环境责任结合起来，该处理的一定要处理，将来自地方政府的阻碍坚决破除。

　　同时，可以通过司法解释等方式，将证据保全等内容进行进一步地明确。

　　设立跨行政区域环境资源专门审判机构的可能性有多大？

　　■体制的改变越小越好，通过机制上的优化、观念上的改变，达到目的最为理想。

　　记者：《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》要求，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。在这方面，您认为还有哪些工作要做？

　　周珂：从我国的现实情况看，环境保护工作确实需要进行集中管理，避免扯皮。在体制和机制创新的同时，司法也应对集中管理工作有所配合。最高人民法院设立环境资源审判庭，可以视为在司法方面对集中管理的配合。

　　但是，我觉得体制的改变越小越好，通过机制上的优化、观念上的改变，达到目的最为理想。对于是否设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，我持保留态度。

　　首先，跨流域、跨行政区划的环境案件可以根据关注的重点指定一家法院审理，也可以由最高人民法院直接审理。没有必要设立某个流域的专门法庭，也没有必要增加更多的编制。

　　其次，流域和区域环境案件的审判也可以借鉴国外的经验，如美国法庭的巡回法庭制度。从某些法院抽调几个法官组成巡回法庭，解决跨流域、跨区域的环境案件。

　　第三，在这个问题上，司法系统也要注意和新修订的《环境保护法》、现行的行政管理体制进行衔接。新修订的《环境保护法》规定，跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。司法实践也应与地方政府的协商管辖范围保持一致。

　　以上这些方式，都可以节约审判资源，提高审判效率。

　　记者：《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》要求，加大环境资源审判公众参与和司法公开力度。最高人民法院设立环境资源审判庭将对促进公众参与起到什么样的作用？

　　周珂：推动公众参与是为了从源头化解矛盾，减少环境纠纷，从而从根源上减少环境案件。公众表达了意见，专家做出了解释，有关部门做出承诺，可以从根本上减少公众的恐慌情绪，从根本上解决环境纠纷。

　　据了解，为了推动公众参与，最高人民法院正在制定环境公益诉讼的司法解释。这一举措将化解人们心中的疑虑，表明最高人民法院对环境公益诉讼的支持态度。环境资源审判庭的设立，可以说是推动环境公益诉讼的有力抓手。