长江流域保护是否需要单独立法？(2)

　　协调监管需新法

　　目前，我国涉水监管部门很多，如现有的水利部长江水利委员会，主要负责流域水资源保护、管理、监督，保障流域水资源的合理开发利用等，水环境监督管理则以环保部门为主，多部门分工协作。

　　“流域管理‘多张皮’的现象比较突出。流域管理体制没有真正理顺，国务院行政法规明确的涉水部门大概有12个，所谓九龙治水，以及条块分割，在流域管理上矛盾尤为突出。”江苏省人大常委会环资委环资处处长张弛说。

　　张弛表示，流域管理非常复杂，涉及水资源、水环境以及地方经济发展等方方面面。

　　水资源方面，《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等国家大法已经确定了流域管理与区域管理相结合的管理体制，明确了从中央到地方如何进行管控。具体而言，流域管理主要涉及大江大河，由水行政主管部门，也就是水利部门负责，主要是条状形式；区域管理则由地方政府及相关职能部门负责，以块状形式为主。

　　水环境方面，根据《水污染防治法》，以及新修订的《环保法》，则是实行环保部门统一监督管理、多部门分工合作的管理体制。而地方经济社会发展，是以地方政府为主。

　　“比如美国田纳西河流域，是最早立法建立流域管理体制的。美国模式是半官半民的；欧洲莱茵河的管理模式则是既有官方的，也有民间的，各自发挥不同作用。由国外经验来看，虽然因河而异、因地区而异，但一般规律都是从过去单一的管理模式向综合治理、综合管理模式转变。”张弛介绍说。

　　水利部发展研究中心教授级高工、经济研究处处长钟玉秀认为，莱茵河的经验可以作为参考。

　　一要有法律保障，可以采取各省立法机构签署协定的形式，以地方性法规的形式明确各省的职权责任，作为指导整个流域开发利用保护的法律依据。上下游之间，各省市、各部门要相互信任和合作，定期进行信息交流，定期就相关工作进行协调。

　　二要有明确的生态目标，以珍贵水生物的恢复来衡量治理成果可能比水质指标更为合理。开展综合治理，工程措施、非工程措施都需要采用。

　　三要运用科技手段，建立科学的监测体系，进行水质在线监测，并将监测结果进行公布。

　　四要让利益相关者积极参与，确保决策的公开透明和可操作性。比如在立法过程中，确保沿河企业、居民代表及有关的NGO组织等能够参与讨论。

　　五要制定明确的目标，将生态系统可持续发展的目标贯穿于流域开发治理的方方面面。

　　破除矛盾求新变

　　张弛认为，当前长江流域管理主要面临3对矛盾：一是水污染流动性与环境污染防治行政分割性，二是局部开发的盲目性与流域生态保护的整体性，三是区域发展的阶段性与环境保护的协同性。

　　“长江仅干流就流经11个省市，沿江220多个城市生活污染及工业废水也排入长江，但污染治理上是‘各人自扫门前雪’。沿江各地开发的时候也都从自己的经济利益出发，很少从长江水生态环境的系统性保护来考虑。另外长江上中下游经济发展的阶段不一样，环境保护要求也就存在差异性，比如江苏已经进入城市化中后期，如果拿相应的环保标准去要求上游地区，上游地区是做不到的。因此，这3对矛盾只有通过国家层面统一立法才能破除。”张弛说。

　　《江苏省长江水污染防治条例》明确了“三先三后”原则，即：先保护、后建设，先规划、后开发，先环评、后立项。

　　张弛建议，长江流域的全国性立法，在指导思想上也要明确保护优先原则。强调综合管理，不能再各自为政。

　　共同立法绘新景

　　张弛认为，要综合管理，首要是进行综合决策，只要是沿江地区的新上项目就要按照长江的法定原则来执行，从整个流域的可持续发展出发，确定哪些项目能上或者不能上，禁止随意开发，禁止随意滥用长江岸线资源，禁止随意向长江排污。

　　同时要开展综合治理，国家要出台综合治理的标准和要求，例如统一污染排放标准，统一进行监控，统一实施控污减污的措施等。

　　张弛表示，立法机构组成上最好是开展立法协作，把中央立法权威性和地方立法积极性相结合。比如考虑以中央立法机关为领导，干流的11个省市立法机构积极参与，组成这样的立法机构来对长江流域共同立法。这样既能发挥中央立法的权威性，也能兼顾到各地的利益诉求，调动地方积极性。

　　“流域的管理体制也需要理顺，上下游关系、上下级行政机关关系、纵向和横向关系，都要理顺。针对水资源、水环境、水生态的保护、开发和利用，要明确管理部门，明确职权和责任，实现权责对等，不能只给权利不承担责任。总体来说，地方要服从流域，流域要服从国家，国家要建立大河管理的综合模式。”张弛说。

　　水利部原副部长翟浩辉则表示，长江是中国人的母亲河，未来饮用长江水的人有8亿左右，要把长江流域的污染防治作为重大的民生工程，严格执法，“现行的水环境法律法规很多，更多时候是在法律的执行力上打了折扣”。

　　翟浩辉建议，要从顶层设计上形成制度保障，同时通过科学监测分清责任并进行追究，比如借鉴太湖流域污染防治经验，铁腕治污、铁规追责，进行流域交界断面考核，实行生态补偿制度，比如上游地区保护工作做得好，由国家给予补助，同时下游地区也可以支付一部分。