市长龙门阵 问诊京津冀

　　要解决困扰京津冀地区的大气污染问题，需要京津冀及周边相邻省份的通力合作。图为随着夏天高温季节的来临，北京的蓝天也多了起来。胡庆明摄

　　在共同“问诊”困扰京津冀地区的大气污染问题过程中，这些主管一方环保工作的市长们说出了自己的看法和担忧。 刘晓星摄

　　编者按

　　把京津冀及相邻的晋蒙鲁相关区域分管环保的副市（区）长们请到一起，共同“问诊”当下困扰京津冀地区的大气污染问题，不仅是通过把脉寻找切实可行的解决之道，还是一种对长期以来只关注自己一亩三分地市长们全局意识的提醒：区域污染问题的解决需要区域内所有地方的通力合作。把准了脉，还要用好药，我们期待看到京津冀大气污染防治更多实实在在的行动。

　　中国环境报记者刘晓星

　　“北京怎么治理堵车？”面对国家行政学院招生办主任王国文抛出的这个问题，主管环保的市长们积极踊跃地献计献策：“不停地修路，修完六环修七环”、“多建停车场”、“将劳动密集型产业搬至周边地区”、“提高停车费”、“大力发展公共交通”、“区域限行”……

　　在热烈讨论的气氛中，一位市长说的一句话立刻让氛围一下子安静下来：“治理北京堵车的关键，是要进行体制改革。”

　　北京治理堵车与体制改革之间有什么关系？

　　这位市长的解释是，北京堵车和外地堵车不一样，特别是和国外堵车不一样，“北京堵车不仅是上下班高峰时候堵，全天都堵；不仅在工作时间堵，在节假日更堵。出现这种情况的原因有两个：一是公车私用，二是跑‘部’前进。因此，解决堵车问题首先要杜绝公车私用，其次政府要减政放权。”

　　这是近日在北京大学开班的“京津冀及周边地区大气污染防治专题研究班”上出现的一幕。来自北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东6个省（区、市）分管环保的副市（区）长们，通过专题讲座、专家论坛、案例教学和结构化研讨等多种形式，来共同“问诊”困扰京津冀地区的大气污染问题。

　　对于这些直接主管环保工作的 “特殊学员”们来说，他们对目前大气污染治理面临什么难处、有哪些难关要闯、应采取什么样的治理措施等一系列问题的认识，将直接关系到未来京津冀及周边区域的大气环境状况。

　　一、政绩考核关

　　只有实现政府职能转变，同时改变政绩考核制度，不再以GDP论英雄，大气污染防治工作才能顺利推进

　　针对当下大气污染治理面临的困境，山东省济南市副市长王新文非常感慨：“治理大气污染，当前的矛盾是第一要吃饭，第二要喘气。”

　　“我们的发展到底在追求什么？是不是把人的生命和幸福作为最大的追求？”在王新文看来，大气污染是一个复合的问题，说到底是这么多年来经济发展积累而导致的。因此，大气污染治理必须要遵循发展规律，不能头痛医头、脚痛医脚。

　　参与研讨的市长们在谈到大气污染治理面临的最大“症结”时，都有一个共识：以GDP为导向的发展模式，无法从根本上解决领导干部的政绩观问题。而目前干部考核的两个指标中，排在第一位的权重指标仍然是GDP。

　　王新文说，目前有一种说法在县区干部中有一定市场，即“各领风骚三五年”，言下之意是地方官员换得勤，有无政绩、是否升迁，三年、五年即见分晓。

　　“目前这种几年就换一届的干部任免机制，让很多领导干部只管眼前的事情，不考虑长远的事情。从这个角度看，体制问题对于大气环境治理的障碍很大。”王新文说，尽管国家对大气环境质量越来越重视，社会舆论也越来越关注，但实际上这个问题并没有从根本上得到改变。

　　记者此前在多地采访时，有不少干部反映，在当前考核评价体系下，环保仍是一个“出力不讨好”的工作：治污投入大、又脏又累、容易得罪人，干好了也很难算是政绩，很难因此升迁。

　　王新文告诉记者，目前地方党委政府最为关注的还是财政收入和GDP两个指标，“如果这个问题不解决，就很难建立起一套长效科学的（大气污染）治理体系和机制。”

　　长期的环保实践，让这些市长们认识到，在法律法规、标准、组织、市场机制和政府政策等制度欠缺或不完善的情况下，大气污染防治很难取得预期成效。要改变目前这种“雷声大、雨点小”的治污困境，必须从制度建设上入手，而其中政府职能转变最为重要。

　　“只有将政府职能从主要抓经济工作转到主要抓民生和环保工作上，同时改革干部政绩考核制度，不再以GDP论英雄，大气污染防治等环保工作才能顺利向前推进。”王新文这样表示。

　　二、行政壁垒关

　　实施联防联控，在一个大的空间内进行生产力合理布局，首先必须要突破行政壁垒

　　联防联控是治理区域性大气污染的必然趋势和必由之路。记者在采访中发现，对这些市长们来说，他们最关心的问题，一是如何处理好区域与本土之间的关系；二是如何改变“各扫门前雪”的弊端，实现京津冀及周边地区的协同发展。

　　面对最近一段时间以来，国家频频发布京津冀一体化措施，这些市长们认为，要想真正实现联防联控，尚有许多工作要做：首先要有相应的机构设置，没有具体实施的机构，联防联控就停留在纸上谈兵阶段；其次要明确机构的职责；再次要建立起奖惩机制和问责制度，否则就会出现“干与不干一个样、干多干少一个样”的情况。

　　“建立联防联控需要国家层面的顶层设计，在治理理念、治理体系上要进行科学谋划；要解决一些体制机制的问题，诸如目标考核、干部任免及使用等众多问题。”来自山东的一位副市长表示，在区域经济政策方面，可以通过生态补偿、中央职权划分及城市间的职责定位等手段，来解决目前环保工作中存在的一些问题。

　　也有一些学员对于当前的京津冀一体化可能会导致的环境问题提出担忧。

　　来自河北的一位副市长表示，由于大气污染具有流动性和跨区域的特点，如果北京的企业转移到天津或河北，投产以后对区域环境仍然会产生影响。如此一来，目前的大气污

　　染并不能得到根治，或者说会形成一种治标不治本的状态，仍会对区域环境造成一系列潜在的影响。

　　“产业该如何转移？怎样才能实现合理转移？解决这些问题需要建立起协调机制。而这些都需要在国家层面来解决，这样才能从根本上解决产业结构和能源结构问题。”一位市长这样表示。

　　区域内产业如何合理布局，成为京冀津及周边地区大气污染治理能否取得成效的关键性因素。

　　内蒙古自治区赤峰市委常委、副市长刘春成算了一笔账：京津冀区域涉及到京津两市和河北省8个设区市的80多个县（市），国土面积约为12万平方公里，人口总数约为9000万人。与其接壤的内蒙古赤峰市、乌兰察布市、包头市总面积约为17万平方公里，人口总数为880万人。

　　刘春成想通过两地的人口密度对比告诉大家一个事实：大气污染治理必须在大的区域范围内才能实现。

　　首先是形成共识，之后才是区域的联动。在刘春成看来，这种联动不仅是上下联动和专业管理联动，更重要的是区域联动。如果不在一个大的空间内进行生产力布局的话，单从某一区域或一个城市来进行治理的话，大气污染治理将面临重重困难。

　　但是要想实现区域联动，首先必须要突破行政壁垒。

　　王春成给记者举了这样一个例子：内蒙古自治区赤峰市划归于东北地区，赤峰市蕴含着丰富的能源，包括炙手可热的天然气等清洁能源。但是按照传统的行政管理区划，赤峰的能源和电力只能供应东北地区，不能往华北供。北京缺电、天津缺电，北京缺天然气、华北缺天然气，但是邻近的赤峰有天然气却供应不过来。

　　“因此，要实现区域联动，首先要实现行政联动。”王春成说。

　　天津市东丽区委常委、副区长王连成在谈到京津冀一体化如何实现联动的问题时，他提出在推进京津冀一体化的进程中，如果太急了的话，就会出现一系列新的问题。因此，各地首先要把优势产业确定下来，然后再根据自身特点进行细化；同时，产业结构调整要跟城市空间布局紧密相连。

　　“目前，我们的城市都面临着历史遗留的因工业布局不合理导致的环境污染问题。因此，在新一轮的产业结构调整中，必须要避免这样的问题再次出现。”王连成说。

　　三、政策落实关

　　政策落实难成为大气污染治理最大的阻碍。要推动政策得到切实有效的落实，必须进行全方位的改革和创新

　　在结构化研讨环节，学员们聚焦于燃煤污染的问题，提出了“进煤要优质、燃烧要充分、排放要干净、结构要优化”4条对策建议。但是在讨论环节，他们对这些政策能否真正落地都表示出了一些顾虑。

　　一位学员表示，第一个顾虑就是把劣质煤变成优质煤后，由于煤价提高了，群众并不愿意用，“既使给对方补贴，居民还会使用劣质煤，政府并不能用强制的手段进行管理。”

　　第二个顾虑则是，要让煤充分燃烧，企业必须对过去老化的锅炉进行改造，高昂的改造费用企业并不愿意出。一些企业即使安装了脱硫脱硝设备，也在跟环保部门玩“猫捉老鼠”的游戏。

　　“第三个顾虑就是‘排放要干净’，排放干不干净到底由谁来监管？不干净如何处罚？第四个顾虑是我们天天都在提的‘结构要优化’，比如说能源结构调整，如果全部实行煤改气，天然气供应不上怎么办？改气以后的成本由谁来承担？”

　　大气污染治理政策落实难成为大家最关注的问题，一位来自北京某区的副区长以切身的经历告诉大家到底有多难。

　　这位副区长介绍说，2013年，北京在京郊地区推行优质煤替代劣质煤措施，他在调研中发现，优质煤和劣质煤的差价在每吨500元~800元左右，“别说是优质煤，就是劣质煤还有一半的家庭没有经济条件使用。如果使用天然气的话，成本将提高2倍~3倍。”

　　这位副区长给记者算了这样一笔账：一般家庭冬季采暖期平均用煤，用劣质煤需花费2000元，用优质煤是4000元，用天然气的话则需1万多元。

　　正如这位副区长所言，“一些改善大气质量的措施得不到有效落实，这跟我们的发展阶段紧密相连。”

　　而一位来自河北的副市长则从企业经营和普通居民的角度道出了自己的心声：“从居民的角度来讲，我自己的收入水平不高，你让我用优质的能源，日子怎么过？从企业经营者的角度来讲，我调整用别的能源，我的产品的竞争力就没有了，那该怎么办？”

　　在采访中，市长们都表达了同一个看法：政策落实难成为大气污染治理最大的阻碍。而要根治大气污染，必须理顺体制的藩篱，形成从国家、省、市到区县协调治理的体制；而在实施层面，需要形成从发改、经信、财政到环保部门等多部门互动联合的局面。

　　河北省唐山市副市长辛志纯深有感触地说：“在大气污染治理过程中，我们深深地感到，无论是传统的管理体制、传统的行政管理方法，还是传统的产业结构、传统的利益分配格局、传统的观念、治污措施等等，有很多方面都和现在治理污染的现实需要不相适应。我们在实际治理过程中，都切实感受到了方方面面的掣肘。”

　　“因此，治理大气污染，需要全方位的改革和创新。”辛志纯强调说。

　　四、齐抓共管关

　　单纯靠行政来推动环境治理效果并不显著，必须建立起齐抓共管、共同抓环保的环境治理大格局

　　“我们现在把所有的问题都倒给政府，‘五加二、白加黑’，忙完了之后是老婆不满意、孩子不满意、社会不满意。”一位副市长对于目前大气污染治理的工作状态给予了形象的表述。

　　而另一位参加研修的副市长则总结为“政府热、企业冷，人人干、人人怨，逼着干、不治本。”

　　在采访中，一些市长们认为，目前这种靠行政来推动的环保治理模式并不符合治理的规律。在他们看来，必须建立起齐抓共管、共同抓环保的环境治理大格局。

　　一位来自河北的副市长表示，要让群众与政府同心协力治污，首先要解决政府的公信力，“就是让群众看到治理污染，地方政府与中央同心、同向、同力，看到政府主持公平正义的形象和行动。”

　　同时，要解决法律的严肃性和执行的公平性、一致性，严厉打击破坏生态环境的行为；还要把群众发动起来，激发群众参与环境保护、主动维权的热情，积极大胆举报违法行为。

　　在讨论中，市长们认为，解决大气污染，必须处理好政府与市场的关系，要充分发挥市场的决定性作用，这样才能建立起污染减排的长效机制。

　　同时还必须解决好末端与源头的关系，短期内要治标，长期要治本；短期是末端，长期是要溯源；还要处理好行政与法制的关系，必须回到依法治市的轨道上来，通过法律的落实才能建立起大气污染长效治理机制和科学治理体系。

　　对于依法治污的问题，大家认为，首先要解决立法科学性的问题。一位学员说，现在在地方具体实施的层面上，有很多法律、法规互相打架。而且部门分割也很严重，部门立法的问题没有得到根本解决。

　　一位市长给记者讲了这样一个例子：一家企业在拿到土地后，整理完了也不进行绿化，导致一刮大风就尘土飞扬。但是，如果让企业去绿化，它并没有积极性去实施。而另一方面，国家也没有法律规定，对绿化做出强制性要求。

　　这位市长深有感慨地说：“国家治理大气污染的法律法规制度要成系统，而综合、配套的立法也要跟上，这样才能调动所有利益相关方的积极性。”

　　“我们现在行政推动的治理模式并不符合污染治理的规律。”在听完了关于美国加利福尼亚州大气污染治理历史的讲解后，一些学员对于现有的治理模式进行了深入的探讨。

　　对此，北京市平谷区副区长底志欣深有感触。他说，大气污染防控必须变部门的行动为全局的工作，由环保部门一家着急变为所有部门一起着急，“现在一出了问题，总说是环保部门的事，必须把这个局面扭转过来。以河道污染治理为例，主要责任在水务部门，而环保部门职责是进行水质监测。这样的问题，必须要讲清楚。”

　　底志欣向大家介绍了平谷区的一些尝试。平谷区首先强调环保相关部门的整体责任，通过任务分解书明确各部门的责任，也明确相关任务的完成时限和工作进度。区政府绩效办对大气污染防治工作进行专项督查考核，各乡镇、开发区及相关部门的工作完成情况进行定期排名，并向社会公布，考核结果列入区政府绩效考核及“五好乡镇党委”考评体系。

　　在大气污染防治工作方面，平谷区还充分利用宣传平台，动员社会公众积极参与，形成社会的整体合力；依托网络新媒体的力量，组建了一支环保志愿者队伍，给予一定的资金支持，让他们对平谷区不环保的行为进行督查。

　　让底志欣感到奇怪的是，这些志愿者对于政府的态度开始有了明显的转变：“后来发现骂我们的少了，变成同情我们的了。”

　　一些学员也表示，国外大气污染治理的成功实践表明，在长期的环境治理过程中，政府逐步认识到单靠政府力量整治大气污染，很难从根本上扭转城市大气严重污染的局面。要彻底消除长期累积的环境“顽疾”，必须充分利用政府、企业、公众、科研机构等多方社会力量，以环境治理主体多元化来整合社会有效资源，增强生态环境治理的合力。

　　在采访中，一些学员表示，环境治理的主体是社会公众，只有广大公众参与到环境治理中，才能真正提高环境治理的效果。社会公众对环境治理的参与不仅指参加环境政策的讨论，而且还包括公众参与大气污染治理的自觉行动。同时，只有将大气污染治理过程置于新闻媒体和广大公众的监督之下，才能使污染行为得到有效的遏制。