防范环境健康风险哪些不到位

　　◆李萱

　　□ 编者按

　　环境变化引发的健康问题近些年频发，越来越成为公众关注的焦点，污染引发的健康效应和社会效应经多年累积逐渐显现。目前国际上一些发达国家已建立起以风险防范为基本原则的环境与健康管理政策体系，明确环境与健康政策是具有独立范畴的政策领域，已成为促进环保发展的主要推动力。我国虽然于2007年发布了《国家环境与健康行动计划》，但相关管理手段与政策体系尚未形成，现在的环保政策主要以污染防治为主，并未充分体现保障人体健康的要求。新修订的《环境保护法》对环境与健康工作提出了明确要求，本期特邀专家对我国现行环境与健康相关政策进行梳理，并提出近期具有可行性的工作建议。

　　现状：

　　政策分散于环境管理制度及法律法规之中

　　环境与健康政策包括环境与健康计划和规划、环境与健康相关法律、行政法规与部门规章、环境与健康相关的部门综合性规定等。我国目前的环境与健康政策主要分散于环保政策法规之中，在以污染防治单行法为主要内容形成的一系列环境管理制度与法律规定中，有关保护人体健康的规定在其中有所体现。

　　环境与健康影响评价已得到初步规定，但是技术方法欠缺。如在《规划环境影响评价条例》中规定，对规划进行环境影响评价时，应当分析、预测和评估规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响。为了保障人体健康，环境保护部于2008年4月发布了《关于征求<环境影响评价技术导则——人体健康>（征求意见稿），但目前尚未正式生效。另外，健康风险评价在农药生产与职业安全领域也有相应规定。

　　现有的环境标准制度对环境与健康管理作出了原则性规定。如明确了环境标准制定目的是保护环境和人体健康，在《环境标准管理办法》中要求：“为防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，国务院环境保护行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府依据国家有关法律规定，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求，制定环境标准。”另外，《标准化法》规定，保障人体健康的标准是强制性标准。

　　环境监测制度开始考虑对环境与健康开展监测。我国的环境监测政策数量庞大，但是与健康相关的却较少；在环境监测污染物选择、布点、技术规范等方面，都未以保障人体健康为出发点。2007年以后，在政策文件和行业技术标准中提出了增加对人体健康危害较大污染物的监测，如《国家环境与健康行动计划》、《先进的环境监测预警体系建设纲要（2010～2020年）》等都有相关规定。环境卫生监测涉及人体健康保护，主要针对部分归因于环境因素的疾病监测，比如，从2013年开始将雾霾健康影响监测列入环境卫生监测项目，开展了空气污染（雾霾）人群健康影响监测工作。

　　清洁生产制度中明确禁止有毒有害物质，以保护人体健康。清洁生产是一项重要的环境保护政策，《大气污染防治法》、《水污染防治法》等主要的污染防治单行法及《清洁生产促进法》等都对清洁生产作出了规定，要求对生产过程进行无害化处理，推行落后工艺设备淘汰制度，以保障人体健康。但遗憾的是，《清洁生产促进法》推行的清洁生产措施中，只有少部分条款直接涉及人体健康。

　　突发环境事件应急中提出了一些健康风险管理的关键步骤。我国现行有效的环境保护单行法制定了关于突发环境事件应急的相关条款，其中大部分都强调以可能或已造成人体危害作为确认环境事件发生与否的重要标准，如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》、《固体废物污染防治法》等都有相关规定。在《国家突发环境事件预案》中，也初步提出了环境事件进行风险管理的要点与基本步骤。

　　对有毒有害物质采取多种控制措施。现行多部污染防治单行法中，都有对有毒有害物质控制的相关规定和措施。比如，《电子废物污染环境防治管理办法》要求，电子电器产品、电子电气设备的生产者、进口者和销售者，应当依据国家有关规定公开产品或者设备所含铅、汞、镉等有毒有害物质，以及不当利用或者处置可能对环境和人类健康造成影响的信息等。另外，我国对化学品控制也采取了分级、审批、黑名单、许可、安全标签、风险评价等控制措施。

　　对于涉及人体健康的重点区域采取特殊保护措施。我国要求对于人体健康有突出影响的重点污染物、人口密集区域，采取更为严格的管理手段进行特殊保护。比如，《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物防治法》和《大气污染防治法》等，都对噪声敏感建筑物集中区域、饮用水源地、人口集中地区等涉及人体健康做出了规定。

　　解析：

　　政策目标和手段脱节，风险防范目标难实现

　　我国已经基本确立健康风险防范的政策目标，但是实现政策目标的主要手段仍然是依托于以污染防治为主导的环保政策，政策目标与政策手段存在较为严重的脱节现象，风险防范目标难以实现。

　　现行环保政策仍以污染防治为主导

　　就环境与健康政策的内容看，虽然保障人体健康早已成为很多环保单行法的立法目的，但是在实质内容上，主要的环境管理制度并未体现保障人体健康的具体要求。比如，环境监测的管理规定、技术规范等基本上没有保障人体健康的相应规定；环评制度中的规划环评与建设项目环评在健康风险评价技术手段上仍然较为欠缺。可以说，现行环保政策体系是以污染防治为出发点建立起来的，忽略了对人体健康的制度性保障。

　　责任不明等原因造成主要政策手段不足

　　我国环境与健康政策主要手段非常欠缺，目前只是初步提出环境与健康调查、环境与健康风险评价和化学品管理等3项政策手段，其他政策手段处于欠缺状态。

　　造成这种局面的主要原因，首先是对环保部门没有授权，松散型协作制的组织结构不利于推进环境与健康工作。《国家环境与健康行动计划》及《建立环境与健康工作协作机制的通知》等政策性文件，建立起了环境与健康工作的组织机制，但相关部门职责是在原有职能范围内各司其职，在交叉、空白领域没有明确责任部门。部门间资源共享、信息交换、统一信息发布和监测网络整合等重大问题，因为缺乏执行机制，难以解决。

　　其次是环境标准的制修订尚未以人体健康为基本依据。如1995年制定的《土壤环境质量标准》，其中标准分类、分级设置的经济效益诉求非常明显，目的在于满足相关植物的正常生长需要，而非人体健康。正因为这一标准已经不能满足农田土壤的健康保障需要，2006年原国家环保总局出台了《食用农产品土壤环境质量评价标准》，以食用农产品产地为规范对象，直接服务于人体健康目标，其中各项指标明显高于前一标准，但其前言部分明确宣布“本标准为指导性标准”，并不具有强制实施力。

　　风险评估、调查、监测等关键政策缺失

　　从2007年发布《国家环境与健康行动计划》以来，我国共出台《关于成立国家环境与健康工作领导小组的通知》、《环境与健康“十二五”工作规划》等10部环境与健康相关政策性文件，逐步确立了环境与健康工作是环境保护的重点工作之一；初步提出环境与健康工作的组织领导与基本职责；逐渐明确了风险管理是环境与健康工作的主要目标；形成了环境与健康风险管理的主要内容，包括环境污染与健康调查、环境与健康风险评估、重金属等主要污染物健康危害监测等。

　　但从现有的环境与健康政策看，调查和风险评估均处于初步提出阶段，前者缺乏制度性规范，后者缺乏技术导则，致使环境健康风险防范难以发挥有效作用。

　　此外，环境信息的沟通政策、对于易感人群的特别保护政策等关键政策等都处于缺位状态。

　　■ 政策建议

　　近期可行性工作

　　（一）研究建立环境与健康管理制度。建议出台《环境与健康管理办法》，对环境与健康工作进行规范管理。

　　（二）研究建立环境与健康调查制度。出台《突发环境事件应急处置阶段环境与健康调查工作程序规定》，建立环境与健康调查工作机制。

　　（三）研究建立环境与健康风险评估制度。出台《环境与健康风险物质清单》，作为企业环境风险评估的依据，纳入企业环境风险管理体系。

　　（四）研究建立环境与健康影响评价制度。出台相关技术导则，将环境与健康影响评价纳入环境影响评价制度体系。

　　（五）开展环境与健康管理的机构与能力研究。

　　他山之石

　　国外有哪些经验可借鉴？

　　研究美国、韩国、日本和澳大利亚等国环境与健康监管历史发展，可以总结出这些国家环境与健康政策的基本经验。

　　（一）确立风险防范是环境与健康政策的基本原则

　　韩国环境健康法、美国新泽西州的环境健康法、澳大利亚的公共环境与卫生法等均将风险防范原则规定为环境与健康管理的基本原则之一。

　　（二）确立环保部门是环境与健康管理的主管部门

　　环境与健康管理的组织机构及其职责配置是环境与健康政策一个重要组成部分。韩国、美国以及日本都将环保部门作为环境与健康管理的主管部门，并以立法方式对于环保部门的主管部门地位作出规定。同时，采取成立专门性委员会进行管理的方式，并将专门委员会的人员构成、主要职责作出明确规定。

　　（三）环境与健康政策是具有独立范畴的政策领域

　　美国、韩国与日本的环境与健康政策虽然是在传统的污染防治政策体系中发展出来的，并与污染防治政策体系密切相关，但是从政策目标与主要措施看，环境与健康政策已经形成一个具有相对独立范畴的政策领域。

　　（四）环境与健康政策是推进环境保护发展的主要推动力

　　比如美国，从20世纪70年代中期开始，一连串环境事件引起公众关注，这些事件包括空气和水质的污染，以及弥漫性有毒化学物质的危害等。这些事件给公众带来一个关注焦点，工业污染和杀虫剂不仅威胁自然，更直接危害人类健康。这些新危害所导致的政治问题在20世纪70年代中期引发了3个法令等颁布：《联邦杀虫剂控制法》、《安全饮用水法》和《控制有毒物质法》。