城市河道污染的治理之策

　　苏建龙

　　在城市化发展较快、人居集中的城市，河道、内湖的污染状况相当严重。根据环境保护部公布的2013年中国环境状况公报，在受到监测的我国十大流域，有9%的河流是严重污染（劣V类），而这些污染严重的河道几乎全是城市河道或者内湖。

　　笔者作为早期从事城市污水处理产业的职业经理人，十几年来亲身经历了我国城市污水处理产业发展的全过程，深刻体会到城市河道污染状况的严重性及产生原因的复杂性。笔者在此对我国城市河道污染之原因进行分析，并提出相应的治理对策。

　　我国城市河道污染的原因

　　城市河道的污染分为外源污染与内源污染。外源污染主要来自于沿岸的人类生产、活动所产生的点源与面源污染，如沿岸的生活污水及工业废水的点源排放污染，沿岸的农田化肥雨水及农业水生养殖污水的面源污染等。

　　内源污染一般是由于城市河道的外源污染持续输入且积累到一定程度，超出了河道原始水环境的承载力与自净能力后，导致河道内原生态平衡体系破坏，对外来污水丧失了消纳与净化能力。由此使得河道内大量有机污染物、富营养化大分子等物质堆积，形成氧化还原电位极低的黑臭淤泥。河道因为水体富营养化和河底淤泥内部时刻进行的厌氧反应，导致沿岸臭气熏天。

　　因此，城市河道的污染主要是由输入河道的大量外源污染引起，造成河道固有自净能力及其生态体系破坏后形成内源污染。治理河道污染，必须同时对河道的外源污染与内源污染进行系统分析、科学治理。

　　首先，我国水环境承载力有限。我国是人口大国，排污总量巨大。全国第一次污染源调查显示，我国氨氮环境容量不到30万吨，但实际排放量达到179万吨，有好几倍的差距。水环境容量承载力有限与我们生活及工业生产活动所排放的污染总量存在巨大差距，是城市河道污染产生的自然原因。

　　其次，体制原因导致河道水环境持续污染及恶化。

　　一是地方政府重经济发展、轻污染总量控制的现象普遍存在。以投资拉动经济的发展模式客观上导致很多地方政府负责人只重视GDP的政绩考核目标，忽视了水环境对城镇人口及工业化增长的承受力。一些地方政府为了追求经济发展速度和税收，对一些作为纳税大户的企业环境监管不到位，甚至实行地方保护。

　　二是政府环保业绩考核的导向致使河道内源污染得不到及时治理。目前，国家对地方政府负责人在任职期内的环保考核目标主要是河道外源污染的污水处理率。而对于城市河道内源污染的治理，国家迄今尚没有出台强制性的治理政策与标准督促各地政府执行。由此，政府的环保政绩考核目标、政府负责人的任职期限与河道内源污染治理投资大、生态系统恢复时间长的矛盾，决定了各地政府对于这类社会公益项目没有治理的主动性。

　　三是政府河道管理部门众多且职责不清晰，导致管理的问责缺位。我国河道的功能一般分为航运、防洪、排涝、引水、景观等几类。国家对河道的管理更注重航道安全及其航道清障，地方政府也没有维护城市河道生态系统平衡的职能。此外，各城市河道流域辽阔，涉及的管理部门分别有水利、水务、园林、建设、环保等部门，以及为此设立的各级河道管理部门，有人戏称九龙治水。政府管理部门众多且职责不清晰，均会造成对城市河道的跨流域监管、偷排行为的打击、内源污染的治理与生态维护等责任主体不明确，导致管理的问责缺位。

　　第三，河道外源污染依然局部存在。

　　一是河道外源污染物难以通过污水管网全部收集 。一方面，老城区的污水收集管网因为历史原因存在很多死角。另一方面，新城镇化进程较快，也导致城市的排水管网建设不能及时完善，生活污水直排入河道现象常有发生。

　　二是污水厂尾水排放逐渐成为河道外源污染的主要来源。当城市污水厂的尾水作为城市河道的补水水源被合法地大量排放到城市河道时，将造成河水的可生化性较差，使得河道原有生态系统中的土族菌种活性下降甚至无法存活，微生物降解氨氮等有机物的功能丧失殆尽。这导致尾水中总磷、总氮及氨氮总量在河道内长年累积，从而产生河道富营养化及黑臭的现象。

　　三是经济利益导致偷排现象时有发生。一些不法企业从短期效益考虑，宁愿向政府上交罚款，也不愿意投资建设污水处理装置。有的企业为了谋取高额利润，采取隐蔽的方式将污水偷排入城市河道。

　　城市河道污染的治理对策

　　城市河道的污染治理非常复杂，只有协调并解决好以上问题，城市河道（地表水）的污染问题才能够得到根本解决。笔者在此提出以下治理对策。

　　一是调整政府环保业绩的考核目标，重点突出河道（地表水）内源污染治理与生态修复的达标率。

　　在目前城市河道污染十分严重、城市污水处理率达到85%以上及排水指标也将达到极限的条件下，单纯依赖提高污水处理率与排水指标，不仅削减污染总量的空间不大，而且治理投资对环境改善贡献度的边际效应也较小，无法达到总量控制的目标。为此，应考虑尽快修复城市河道（地表水）的生态体系，利用河道（地表水）自身庞大的生态系统对外源污染进行自然降解，完成总量控制与目标削减。

　　对此，政府应尽早出台相关的针对河道（地表水）强制性的治理政策与目标，彻底改变河道生态系统逐步恶化的趋势。如果以城市污水处理率作为政府水环境外源污染治理目标的第一阶段，那么以河道（地表水）内源污染治理作为水环境污染治理目标的第二阶段应该立即展开。

　　鉴于目前全国城市绝大部分的外源污染已经截流并处置，建议以河道（地表水）治理与生态修复的达标率作为政府今后的环保业绩考核目标，将污水处理率作为补充（主要是提高污水管网收集率与污水设施的运营负荷率）。一方面，促使政府尽快修复河道（地表水）生态体系，使其具备自净能力，有助于削减部分污染总量；另一方面，将河道（地表水）治理及生态修复达标率纳入政府环保业绩考核体系，更能够激发政府治理河道外源污染、健全监管机制与执法的主动性。

　　二是科学规划、实施河道及内湖流域的综合治理，积极探索政府为主、市场为辅的水环境管理体制。

　　我国地域辽阔，地表水系复杂。因此，需要按照“治湖先治河，治河先治支流，治理支流须先截污”的治理模式，科学规划与实施河道及内湖流域的综合治理。由于河道及内湖的治理与生态修复工程的复杂性与系统恢复的长期性，要求在其治理及生态修复过程及完成后，一定要重视运营管理与维护。为此，应调整政府九龙治水的管理体制，最大限度地杜绝外源污染对治理后的地表水系的再污染。强化执法力度，将治愈后的城市河道及内湖纳入完善的运营管理体制十分必要。此外，积极探索通过科学划分流域，采取将流域内的河道治理与运营管理委托给第三方经营管理的市场化模式。政府部门只需进行必要的水质实时监测与履行环境执法的管理职能。

　　三是建立跨流域污染总量减排的交易机制。

　　要从河道治理政策的顶层设计角度出发，积极探索建立跨流域污染总量减排的交易机制。对于以独立水流域为管理区域的地方政府，通过制定所管辖河道（地表水）的水质达标率，促使其主动投入技术与资金对流域内的河道、湖泊进行治理及生态修复。这些生态体系重新恢复的河道、湖泊，不仅可以消解一些无法收集的外来污水（如农田化肥雨水），也可以对跨区域的超标排放污水进行一定程度的降解与稀释。为此，对于以非独立水流域为管理区域的地方政府，可以在其流域交界的断面设立COD、氨氮、总磷及总氮的在线水质监测系统。不仅对本区域，也可以对那些跨流域的污染排放行为进行实时监控，同时，积极探索建立跨界污染物排放交易机制。

　　这样，一方面可使地方政府充分重视辖区内水环境改善带来的生态效益，另一方面，也可以将水环境改善后增加的纳污容量，作为跨区域污染总量减排交换的标的。这可以保护当地政府及水环境治理投资人治理与运营水环境生态体系的积极性，使得各流域污染物交易平台成为相关各方因环境治理进行生态效益兑现的商业平台。

　　四是以恢复河道自然生态体系为宗旨，科学、系统地选择河道的水环境治理及修复技术。

　　自然界的生物多样性，决定了一方水土孕育一方生态体系。因此，我们不可人为地用某种技术去取代大自然的固有生态平衡力。只能使用现有技术，尽可能去还原河道被污染前的原始自然面貌，这样的自然生态系统性能最稳定，运营管理成本也最低。

　　由于我国河道污染的治理起步较晚，成功的案例不多，现有的一些治理技术均有一定的局限性，尤其是微生物降解技术应用于河道与内湖的生态体系要十分慎重，严防当地水环境生态平衡遭受外来微生物菌种的破坏。因此，这些治理及修复技术的应用，均应根据当地的河道水环境系统以及内外源污染的实际情况，科学、系统选定适宜的治理技术方案。

　　但是，不论采用何种技术进行河道污染治理及生态系统修复，河道的清淤是所有生态修复方式的必要前提。淤泥的含水率达到95%以上，不仅处理的综合成本高，而且容易对环境造成二次污染。因此，清淤的技术创新将直接关系到生态修复成本的高低。

　　五是激活政府政策引领下的市场敏感性，探索水环境治理与经营的新模式。

　　只有水流域环境治理与运营的市场化及商业模式得以确立、跨区域污染总量减排的交易平台得以建立，城市河道（地表水）水环境的污染才能及时治理，我国的水环境生态体系平衡才能长久保持。

　　作者单位：深圳中节能环保有限公司