新环保对未经审批投入生产该如何惩处？

　　◆于卉

　　新修订的《环境保护法》加大了对违法排污者的惩处力度，如第六十三条就规定了可对企事业单位和其他生产经营者实施拘留的行政处罚。其第一款明确规定，建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设、拒不执行的情形，将受到拘留处罚。这是关于未经审批投入建设违法行为的罚则规定。在实际环境监督管理中，更多的现象是建设项目未经审批即已投入生产。一些执法人员对未经审批投入生产的行为是否可适用此条规定产生了分歧。

　　笔者认为，应当适用此条第二款的规定，即违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的，实施拘留处罚。原因如下：

　　未经审批投入生产行为的性质不等同于未经审批投入建设。全国人大常委会法制工作委员会于2007年3月21日作出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》，规定“关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。” 法工委的解释文件主要强调了两种违法行为的独立性，即对两种违法行为应当分别处罚。2009年环境保护部《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》规定，一个建设项目同时违反环评和“三同时”规定，属于两个虽有联系但是完全独立的违法行为，应当对建设单位同时、分别、相应予以处罚。因此，未经审批投入生产行为的性质不等同于未经审批投入建设。

　　对未经审批投入生产中违反环评制度的处罚，不宜适用拘留的规定。环境保护部《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》中明确，就未报批或未审批环评文件却已建成的项目而言，由于其施工建设阶段已经结束，如按《环评法》第三十一条责令“停止建设”已不具有针对性。因此，对未经审批投入生产中违反环评制度的行为，可以实施的处罚种类是罚款，不适用责令改正中的“责令停止建设”。对违反“三同时”制度的行为，可适用的责令改正和处罚种类是“责令停止生产”和罚款。而适用新修订的《环境保护法》第六十三条第一款规定的前提是已被责令停止建设，且拒不改正的。据此，针对未经审批投入生产行为，因被责令停止建设的行为不存在，就不存在适用新修订的《环境保护法》第六十三条第一款实施拘留的前提条件，也就不宜适用此条进行处罚。

　　未经审批投入生产的社会危害性更大，对其惩处力度不应低于未经审批投入建设的行为。环境管理实践表明，未报批、未验收并已投产的项目，已经产生了实际的环境影响，它比仅仅违反报批程序项目的实际危害更大。新修订的《环境保护法》中没有对违反“三同时”制度给予拘留处罚的规定，如果仅责令停止生产和罚款，就难以体现法律的过罚相当原则。新修订的《环境保护法》第六十三条第二款规定了违反排污许可证制度可实施拘留。虽然排污许可证发放的具体规定尚未出台，但《排污许可证管理条例》（征求意见稿）中规定了对建设项目申领排污许可证的具体要求。随着排污许可证制度的不断完善，建设项目排污许可证违法行为会受到相应处罚。对未经审批投入生产的行为，也可依据此条规定予以严惩。

　　作者单位：江苏省射阳县环保局