垃圾收运市场化没那么简单

　　徐海云

　　●只有降低固定成本以及财务费用，使垃圾收运处理费用降到与支付能力相适应的水平，才能吸引社会资本进入村镇垃圾收运处理领域

　　●城市生活垃圾收运市场盈利空间不大，参与的企业缺乏积极性，除非政府在现有基础上大幅度提高现有的生活垃圾收运支出

　　●村镇生活垃圾收运服务范围大，但人口密度低，收运成本显著高于城市，简单的市场化将超出村镇现有的支付能力

　　环卫行业市场化的实践起步于上世纪80年代中期，目前，各个城市都在进行一些有益探索。环卫市场化的目标是，理顺政府与社会、企业、市场的关系，形成统一开放、有序竞争、运转高效的环卫作业服务市场，实现市场机制对市容环卫事业资源配置的调节作用，最终提高资金使用效率和环卫管理水平。环卫管理市场化是环卫行业改革的方向。

　　市场化的前提必须是可盈利的，如果不能盈利，就难以吸引社会投资

　　生活垃圾收集与处理有多重属性，是市政公益事业，是环保产业，也是现代服务业。

　　从现代服务业角度分析，政府通过购买服务方式，以市场为动力推动其发展有一定的合理性。众所周知，市场化可以提高效率，但市场化的前提必须是可盈利的，如果不能盈利，就难以吸引社会投资。

　　目前，城市生活垃圾焚烧发电厂BOT投资竞争激烈，有规模的生活垃圾焚烧发电厂其盈利模式是清晰的，盈利状况也是基本可以预期的，往往焚烧生活垃圾量也有政府保底。但是，对于县级以下的垃圾处理，由于规模小，垃圾补贴的支付能力弱，同样是垃圾焚烧发电厂，其盈利状况却大有不同。

　　例如，某县建设生活垃圾焚烧发电厂，由于经济条件限制，短期内还难以将垃圾收集服务范围覆盖到全县，只能覆盖到县城以及县城附近的乡镇。而一个300吨/日的生活垃圾焚烧发电厂，企业以BOT方式建设运营这样规模的生活垃圾焚烧发电厂，按照合理投资收益率估算（采用炉排炉技术工艺），垃圾补贴收入应该120元/吨，而这个县所在省的省会城市以BOT形式建设2000吨/日的生活垃圾焚烧发电厂，生活垃圾补贴只有60元/吨。

　　也就是说，完全以市场化的方式（如BOT），同样焚烧处理1吨垃圾，县城需要支付120元/吨，高出省会城市1倍，而县城的经济发展水平和收入水平往往比省会城市低出很多。这种状况下，简单用市场方式是难以推进的。

　　此外，考虑到村镇人口密度低，人口集中度低，无论是垃圾收集运输还是处理，其总成本都要显著高于城市。而且村镇经济发展与收入水平又往往明显落后于城市。

　　以生活垃圾焚烧发电厂BOT为例，固定成本以及财务费用占总成本约2/3，只有降低这部分费用，使垃圾收运处理费用降到与支付能力相适应的水平，才能吸引社会资本进入村镇垃圾收运处理领域。这就需要引入新的市场模式，比如PPP模式。

　　还是以生活垃圾焚烧发电厂为例，如果政府注入1/2以上的总投资，企业按1/2的投资计算财务费用和折旧，焚烧垃圾处理费用也就能大幅度降下来，降到地方可以承受的水平。如果说垃圾焚烧发电的电价补贴启动了城市生活垃圾焚烧发电的市场，那么对于县级以下生活垃圾焚烧发电厂，需要再增加投资补助，才能启动市场。

　　城市生活垃圾收运市场小，盈利空间不大，村镇生活垃圾收运体系，是待发育的市场

　　当然，通过市场化购买服务的方式，理想的状况是购买高效管理、先进技术与经验。但现实是复杂的，特别是在监管体系不到位的情况下，失败的案例也比比皆是。有虚假投资、虚假技术，政府的钱花了，没有购买到应有的服务，原有的垃圾问题依然如故。

　　垃圾处理市场，有人看到劣币驱逐良币，因为好的技术、严格的管理必然成本高，而竞争市场往往是低价中标，真正具有技术经验并能够严格管理的公司不一定获得项目，反而是有关系没有技术经验的公司获得项目。也有人看到，市场没有公平对待民营企业。

　　对于生活垃圾收集运输市场，就城市已有的收运体系而言，并没有多少市场空间。垃圾收运属于劳动密集型产业，现有的环卫工人大部分是合同工，他们的收入水平大多与当地最低收入水平接近。换言之，将现有的城市生活垃圾收运系统完全市场化，并没有实际的动力来源。

　　这是因为盈利空间不大，参与的企业缺乏积极性，除非政府在现有基础上大幅度提高现有的生活垃圾收运支出。但政府的改革动力往往是希望在现有基础上减少支出，增加支出的改革，政府是不会积极推动的。

　　对于村镇生活垃圾收运体系，这是一个待发育的市场。村镇生活垃圾收运服务范围大，但由于人口密度低，收运成本显著高于城市，简单的市场化将超出村镇现有的支付能力。所以，同样需要引入如PPP模式，把生活垃圾收运的日常支出降低到村镇能够接受的水平，这样的市场化才有发展空间。

　　至于生活垃圾收运服务是由第三方企业提供，还是由生活垃圾处理企业直接提供，并没有优劣之分，这需要根据现实条件确定。但不管哪种方式，关键点是如何监管。改革开放30多年，我们并不缺乏对市场化的感知，监管的缺失反而是软肋。

　　这里再回过头来思考，生活垃圾收运处理是公益事业，市场化的目的是通过提高效率，让公众更多受益。如果没有有效的监管，从现有的实践看，生活垃圾收运处理市场化往往会使公益变成公损。

　　作者系中国城市建筑研究院总工程师