美国《清洁空气法》的创新性机制

　　李佳慧

　　编者按

　　正在召开的中共十八届四中全会历史上首次专题聚焦依法治国，对环境法治提出了新的要求，国际上在环境法治方面积累了很多值得借鉴的经验，其中，美国《清洁空气法》的制定和执行过程可以称得上是依法治理环境的一个典型。

　　制定过程和确立原则

　　美国《清洁空气法》体系的建立，源于两起环境公害事件：一件是1943年的洛杉矶烟雾事件，另一件是1948年的多诺拉事件，这两起事件都是由于严重的空气污染造成的。

　　1955年，美国颁布了第一部联邦污染控制法《空气污染控制法》；1963年，制定《联邦清洁空气法》；1967年，制定《空气质量控制法》；1970年国会通过《清洁空气法》，经过1977年修正案和1990年修正案的多次修订而逐步完善，在此基础上形成了一个完整的法律规范体系。

　　《清洁空气法》规定的处于首位的管理项目是移动空气污染物质排放源，并且有专门针对酸雨的管理项目。《清洁空气法》不仅帮助美国有效地改善了空气质量，而且也是世界上许多国家清洁空气法建设的学习模板。

　　经过半个世纪的修改完善，美国的《清洁空气法》确立了一系列行之有效的原则，包括国家空气质量标准原则、州政府独立实施原则、新源控制原则、视觉可视性原则等。

　　国家空气质量标准原则是美国《清洁空气法》贯穿始终的最为重要的原则。这一原则最早出现于1970年《清洁空气法》中，空气质量标准由联邦政府制定，各州和地区制定具体实施方案以实现联邦政府的标准。其主要目的在于建立一个覆盖联邦各州的空气质量标准框架，由各州和地区依据其自身的实际情况设置满足联邦标准的实施方案。

　　州政府独立实施原则是指各州政府在其辖区内，根据国家空气质量标准，独立行使空气质量监管职责。各州政府对国家空气质量标准负有执行的义务，但在执行过程中享有独立实施的自由。州政府可以对每一种空气污染物制定具体的管理计划，可以在本州内自设空气质量控制区。

　　新源控制原则是指在新建一项固定排放源企业或者对某项原有的固定排放源企业进行实质性的改建时，必须首先进行“新源排放分析”，并报环境监管机构备案，获取“预防重大危害”行政许可之后方可施工。

　　视觉可视性原则实质上是以美感为标准的高层次的环境保护，是对空气清洁的较高水平的要求，具体是指在国家规定的一级保护地区，以保护自然环境可视性为目的采取严格的控制标准和措施，防止和减轻可视性的损害。

　　区域协调机制和保障措施

　　《清洁空气法》规定，各级地方政府为促进州际大气污染防治的合作应做出努力，并强调联邦部门、机构之间大气污染防治合作的必要性。美国大气污染防治的区域协调机制体现在污染防治的多个环节中，如在州际污染消除方面，要求所有计划新建或更改的污染源，在所在州许可的动工日期之前至少60天，向所有邻近的州提供一份书面的通告，对可能会被这一污染源影响的空气污染级别进行通报。

　　联合控制大气污染需要多方面的资金和技术支持。美国《清洁空气法》强调，联邦财政有必要对积极合作的州、地区和社区的空气污染控制项目提供支持和领导，并且规定对于污染控制机构、院校、组织及个人，应当给予鼓励、支持和协作，并在技术服务和财务上提供帮助。 这表明美国环保局对于防治大气污染的资助是坚定并切实的。

　　美国《清洁空气法》为其有效实施规定了一些保障措施，包括行政保障措施、民事诉讼和刑事保障措施等。

　　就行政保障措施而言，其性质是行政管理行为，具有主动性，是行政管理机构的职责所在，适用主体是国家行政主管机构，包括美国环保局和州政府，具体行政措施的适用要受到司法审查。

　　根据《清洁空气法》的规定，对于污染排放源的经营者和拥有者，美国环保局可以向其提起民事诉讼，请求法院对其违规行为进行民事制裁或者实施永久禁令。此外，《清洁空气法》 还规定了公民诉讼条款。公民诉讼的原告可以是公民、地方政府或非政府组织。任何人，包括私人的和官方的主体，以及享有管理权而不作为的执法管理机构，都可以成为公民诉讼的被告。

　　对严重污染环境触犯刑法的行为，美国《清洁空气法》规定了相应的刑事实施保障措施。对于违法的企业和实体，美国环保局和司法部可向法院提起刑事诉讼，请求追究刑事责任。其特点是：只能对法律明文规定的违法行为采取刑事执行措施，对《清洁空气法》所要求的各项报告、文件、证明作虚假陈述，也构成犯罪。追究的对象是造成严重空气污染的企业和实体及其负责人。这些刑事实施保障措施是《清洁空气法》最为严厉的执行措施。

　　实施效果

　　美国实施《清洁空气法》后，环境质量得到了很大改善。自1990年以来，美国的二氧化硫排放量一直控制在法定排放量以下。全美每年减少了170万吨有毒物质排放入空气，将6种常见污染物排放量减少至原来的41%。

　　根据美国环保局的数据显示，在《清洁空气法》实施的最初20年中，20.5万人免于过早死亡，67.2万人免患慢性支气管炎，1800名儿童免除呼吸道疾病。

　　1970~1990年，美国为解决大气污染投资达5000亿美元。从1973年到1990年执行成本非常稳定，范围在200亿美元~250亿美元，相当于国内总产值的0.33%。美国对《清洁空气法》经济评估后得出结论，其费用效益比为1︰44。通过制定灵活的环保法规、使用低硫煤降低二氧化硫生成量并把竞争机制引入到治理二氧化硫过程中的措施，美国成功实现了低投入、高效率地治理大气污染。