全国人大审议《大气污染防治法》实施情况报告

中国环境报记者郭薇

十二届全国人大常委会第十一次会议近日分组审议了副委员长沈跃跃所作的《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告。

全国人大常委会组成人员在审议中强调，大气污染防治关系到人的健康、人的生存环境，也关系到生态环境的可持续发展。这次《大气污染防治法》的执法检查很有必要，实施情况的报告实事求是，对成绩的肯定符合实际，对于问题的分析抓住了重点，提出的建议也很有针对性，关键还在于抓落实。党的十八届四中全会提出依法治国，绘制了法治国家的蓝图，大气污染防治工作需要每个人都用法治的思维、理念和行动参与其中。

代表、委员们还对如何落实大气污染防控工作提出了有针对性的意见和建议。

1 准确把握当前大气污染防治工作态势

王云龙（全国人大环境与资源保护委员会副主任委员）：

要准确地把握好当前大气污染防治工作的态势。

一方面，党中央、全国人大、国务院都高度重视，习近平总书记作了一系列重要指示和讲话，各级党委、政府和企业也都行动起来，人民群众也有迫切的要求，工作力度前所未有。不断地加大力度，持之以恒，一定会达到我们的目标，对此我们应该充满信心。

另一方面，要清醒地认识到，当前大气污染的形势仍然十分严峻，治理大气污染的重要性、紧迫性、艰巨性和复杂性决定了对大气污染必须常抓、深抓、狠抓，不断取得成效。

要在解决深层次问题上下工夫，特别是在调整经济结构、解决产能过剩上下大力气，在调整能源结构上下大力气，大力发展可再生能源、核能等洁净能源。

2 加大大气污染来源解析科研力度

刘政奎（委员）：

现在各地都采取了很多措施防治大气污染，但很多地方对大气污染来源并不清楚，如工业污染、机动车尾气污染、扬尘污染、生活污染，在城市的大气污染中究竟各占多大的比重？周边污染对本地污染究竟有多大影响？这些问题不研究清楚，怎么能保证解决大气污染决策的科学性和正确性，又怎么能以较小的代价解决环境问题？

蒋巨峰（委员）：

研究切实解决区域性复合型大气污染具体可行的路径、办法和措施。要解决这个问题，首先要弄清楚区域性大气污染的源头在哪里，根本原因是什么，以及如何从源头上进行根本治理的方法与措施。比如能源结构问题，相应的产业结构问题，包括如何实施清洁生产、实现科学的生活方式等。把这些问题弄清楚以后，根据问题原因、根本性治理的要求界定责任主体，制订治理的实施方案和具体工作规划，明确目标，限期治理。

3 明确界定责任，加强管控

吴恒（委员）：

在造成大气污染的因素中，人为因素占有很大的比重，因此必须从人的行为上加大防治的力度，加强对向大气有排放物的企业以及地方政府的管控，严格执行责任制。需要的话，应该形成责任倒查，切实从人的行为管控上，有效地改善大气质量。

建议国务院有关方面就这份执法检查报告中所提出的4点建议，逐项地给出相应的举措。比如：通过制定行政规章，制定行业技术标准，以及有关操作规范，来细化这部法律中在执行条款方面的要求。

建议全国人大常委会进一步加大《大气法》实施情况的检查，切实保障法律落到实处。

罗亮权（委员）：

要进一步建立健全大气污染防治工作机制，建立健全大气污染防治目标考核办法，形成“党委领导、人大监督、政府主管、部门负责、全社会参与”的新格局。

还要加强环境监管，例如防污设备白天开、晚上不开，人来检查就开、人走就不开；再如，地方要税收，企业要生产，所以对企业的污染行为“睁一只眼，闭一只眼”。对这些污染环境的违法行为都应该进行严厉打击。

要明确各地各部门的工作职责，加强部门之间、区域之间的协调配合，落实属地管理原则，推行城市环境和空气质量的达标管理。对工作不力的地方和部门，要追究行政领导的责任。

朱静芝（委员）：

执法监管要到位，看一看走了，说一说算了，明年还是这个问题，后年还是这个问题，所以，执法监督要突出重点，今年我们要解决什么问题，今年就要解决到位；明年要解决什么突出问题，就要解决到位。

蒋巨峰（委员）：

进一步落实“谁污染谁治理”的责任。大气污染在一些方面有其特殊性，比如交通的粉尘和尾气是流动的，建筑工地成片，秸秆焚烧发现的时候烧的人已经跑掉了等，很多情况下都较难界定具体责任主体是谁。

针对这样的情况，我认为有两件事需要做，一是解决这些问题要有具体的途径和方式，研究切实可行又有效的具体解决办法；二是研究能够明确界定究竟谁是责任者的可行方法，这样既有解决的路径，又有明确的责任界定，才能把问题落到实处。

4 建立健全防治大气污染联动机制

梁胜利（委员）：

建立健全防治大气污染的部门联席会议制度，强化联动机制，落实各方责任，要打破部门、单位和个人的利益壁垒，自觉承担社会责任。

在现实当中，行业、部门或单位为了谋求自己的利益，把污染的防治任务推给政府，把问题留给社会，这是大气污染防治难以突破的重要原因之一。

这些问题需要我们利用部门联席会议的办法，从顶层设计开始，明确各个行业、单位和企业的责任，联动解决，形成齐抓共管的局面。

5 认真解决执法不严问题

买买提明·牙生（委员）：

报告中所提到的2013年环保部门接到举报的案件中，大气污染类占73%，全年查处了12%，这个差距是非常大的。为什么环境保护和大气污染防治问题这么严重？反复率这么高？我认为其中一个很重要的原因就是违法成本低。

要认真解决环境执法不严的问题，不仅要强化各级政府的环境保护责任，而且要进一步强化生产者的环境保护责任。进一步解决好违法成本低的问题。进一步提高工作透明度，进一步发挥社会监督、群众监督、舆论监督的作用。

赵少华（委员）：

应有一个科学的从中央到地方的整治、管理和督办体系。仅要求地方政府、各级部门落实责任，与实施、落实有关的防治任务相比，显得有些软弱无力。建议国务院建立专项防治体系，从横向上协调各部门，从纵向上发挥管理督办职能。

袁驷（委员）：

建立更加严格严密的监管体系和公正有效的监察取证手段，例如环境保护部利用无人机在京津冀抓拍违法行为等。我们必须保证法律得到真正的落实。

窦树华（委员）：

严格考核，落实责任，治污先治人。造成目前的状况有客观原因，也有很大的原因是我们的政绩观在作怪。可喜的是现在人们的观念在改变。

要建立严格考核制度，树立正确政绩观，把政府责任、企业责任、社会责任都落实到位。强化监管，严肃追究责任。不能让守法者吃亏，不能让违法者得到便宜。

廖晓军（委员）：

建议改进执法检查的方式方法，一是年年要查。

二是分专题来查，要查深查透。比如说结构性污染问题，有的地方政府及部门执法、监管责任落实不到位问题，部分企业防治污染的主体责任不落实等类似问题。

三是要跟踪检查。对重点问题要抓住不放，锲而不舍，直到取得成效。

6 加强信息公开和社会监督

闫小培（委员）：

要加强社会监督。要逐步做到信息公开，让社会了解大气环境是什么状况、大气污染是什么状况。在这样的基础上，让社会广大公众参与到监督过程中来，提高参与度，进而提高自律水平。

大气污染关系到每个人的健康、每个人生存的环境，所以发挥社会监督的力量，可以起到较好的效果。

赵少华（委员）：

数据公开对政府落实执法监管责任，企业落实防治主体责任，公民行使监督责任，都有积极的推动作用。用数据说话，用数据倒逼激励防治的决心，用数据显示治理成果。

7 降低守法成本

王筱虹(全国人大代表)：

从《大气法（修订草案）》中，包括新修订的《环保法》中看到，我们现在确实加大了对违法企业的处罚力度，但是换一个角度讲，在违法成本很高，但守法成本也很高的情况下，由于守法成本是每天必须支出的，而违法成本却可能侥幸逃脱，企业负责人就可能会冒风险去违法。因此不仅要用经济手段惩罚违法行为，还要想办法降低守法成本。

建议参考中央财政“以奖代补”基金的方式，针对一些财力和技术有限的中小企业设立专项基金，降低守法成本，鼓励他们自觉保护环境。

8 防止落后产能转移造成新的大气污染

刘振来（委员）：

防止发达地区剩余落后产能向西部地区转移，造成新的大气污染，这个问题应该引起高度重视。

引进发达地区淘汰的落后产能所产生的经济效益的确乐观，但对环境可能造成的严重污染却不可估量。这个问题如果不从起步阶段加以重视，一旦形成趋势、形成规模，后果将不堪设想。建议有关部门认真研究并做出指导性意见，防止造成难以收拾的严重后果。

9 管好城市公交车和出租车尾气排放

王云龙（全国人大环境与资源保护委员会副主任委员）：

汽车的尾气排放在城市大气污染中所占比重很大。在抓好淘汰黄标车，提升油品等级措施的同时，建议把城市公交车和出租车尾气排放问题作为重点问题抓。

出租车全天都在跑，一辆出租车等于十几、二十几辆家庭用车。公交车不仅天天跑，而且排放量相当大。另外，在检查当中，特别是在路查中，超标的公交车和出租车的量比其他车要大得多，因此建议在抓汽车尾气过程中，把这个作为重点问题抓好。

10 进一步破解秸秆焚烧难题

董中原（委员）：

长期以来，我国农民大多就地焚烧稻麦秸秆，对环境造成了严重污染，各地政府对秸秆焚烧问题的监管成本高昂，秸秆还田、资源化利用的成效并不明显。

在这一方面，我们可以借鉴韩国稻麦与肉牛联营的秸秆处理新模式。稻麦主产区的农民就地取材，以作物秸秆做饲料进行肉牛养殖，不仅大大降低了饲料成本和经营成本，还有利于禽畜粪便就近还田，减少了环境污染。这一模式不仅增加了农户的养殖收入，还为政府节约了还田补贴。集成化的秸秆收储和发酵软化机械设备的运用，是韩国成功推广稻麦与肉牛联营模式的基础。

建议国家有关部门积极引导社会资金进行秸秆收储技术研发，通过财政补贴手段，激励不同主体的研发积极性。对购置先进收储设备的农户和购买秸秆饲料化处理机械的社会服务组织，给予一定比例的补贴。

11 高度重视中小企业节能减排

闫小培（委员）：

现在我们提出的节能减排方案主要针对重点企业，但我国中小企业的数量非常多，有些中小企业用的很多都是劣质煤。劣质煤燃烧不充分，排污很严重。所以，要加大中小企业节能减排的力度，不要仅仅局限在抓重点企业、重点领域和重点地区，还要把中小企业的节能减排放在非常重要的位置。

王云龙（全国人大环境与资源保护委员会副主任委员）：

在企业排污方面，大企业一般做得相对比较好，多数都能和环保部门联网，做到在线监测，比较容易监督。

但是量大面广的中小企业，有的没有相应的环保设备，有的虽然有，但是没有在线监测，而且经常偷排偷放，问题相对比较多，应该作为一个重点来抓。

12 抓好洁净煤和煤的洁净化问题

王云龙（全国人大环境与资源保护委员会副主任委员）：

尽管我国发展可再生能源，但煤作为主要能源的地位在相当长的一段时间里无法改变，这是由我国的资源状况所决定的。因此如何用好煤，就成了迫切需要解决的重大问题。

粗放式的利用和精细利用、洁净利用，产生污染的状况大不相同。比如，现在用煤发电，加上新的除尘、脱硫、脱销装置，排污水平可以达到用天然气发电的效果，这是非常了不起的。目前天然气供应非常紧张，因此用煤，用新的环保装置发电的步伐应该加快。

在其他领域，比如家庭用煤、锅炉用煤，都有用洁净煤和煤的洁净化的问题，搞好这个问题，我认为就抓住了大头。

建议大力发展煤层气。煤层气是一种洁净能源，污染的程度能够大幅度降低，经济效益好，技术也相对成熟，应该尽快解决体制、机制中的问题，加快煤层气的开发。